equipo directivo y personal, y reglas de control).
La tercera categoría de condiciones se refiere a la afectación de las variables políticas, económicas, sociales y tecnológicas, al apoyo de los diversos actores para lograr los objetivos normativos propuestos. En esta categoría son planteados seis grupos de variables.
1. Las condiciones socioeconómicas o de tecnología. Estas pueden afectar la implementación en cuatro vías: transformando la percepción de importancia del problema, afectando la capacidad de apoyo y de decisión de niveles locales, determinando el apoyo de los grupos objetivo de acuerdo a la afectación de su capacidad económica, y específicamente un cambio en las condiciones de las tecnologías afectará la implementación en función de la flexibilidad y rigideces que impongan.
2. Continuidad y nivel de atención de los medios de comunicación, por el papel que desempeñan en los cambios de percepción de los problemas y en la movilización de recursos políticos de apoyo que la política requiere.
3. Apoyo del público. Este es asumido por los autores como de carácter cíclico que afecta de manera directa el rumbo de las políticas públicas, por su impacto en las pretensiones de los legisladores y de los políticos.
4. Recursos y cambios de posición de los grupos de ciudadanos que promovieron y están interesados en la política. Una tarea esencial de los promotores es lograr que los grupos de ciudadanos logren niveles de organización que les permita asegurar la continuidad del apoyo.
5. Apoyo de las autoridades encargadas de la implementación. Esto incluye elementos como la estructura de la supervisión –elemento central en ámbitos interorganizacionales e intergubernamentales–, y la compatibilidad e incompatibilidad de la estructura normativa posterior a la adopción de la política, que genera escenarios diferentes de implementación.
6. Compromiso de los liderazgos de los funcionarios encargados. Este opera en al menos dos sentidos: la consonancia entre las prioridades de los funcionarios y los objetivos de la política, y la capacidad política y de gestión de estos.
Como es evidente, hay una robustez importante en el modelo propuesto por Sabatier y Mazmanian. Las variables identificadas dan cuenta de la complejidad del proceso de implementación, esto es, que existe un sinnúmero de variables relacionadas entre ellas, en diferentes niveles de estructuración y sentido. Sin embargo, su intento de explicar dichas relaciones a través de tesis e hipótesis, en su mayoría de tipo lineal, reducen las explicaciones de las situaciones que se pueden presentar en un proceso de implementación. Por tanto, se debe plantear un asunto frontera en los estudios de implementación: la búsqueda de marcos epistemológicos con mayor nivel de pertinencia, que den cuenta de la complejidad del proceso.
Martin Rein y Francine Rabinovitz (1978)
Los autores señalan cómo los procesos de implementación están determinados por la confluencia de tres imperativos que configuran su dinámica: el imperativo legal, el racional burocrático y el consensual. A su vez, establecen que las condiciones que operan como factores de éxito son: la claridad de los objetivos, la complejidad en las instancias, los mecanismos de decisión y la asignación de recursos. El imperativo legal cumple un papel importante en la medida en que determina las posibilidades del quehacer público, en términos de competencia y alcance. Por otro lado, la lógica del imperativo racional burocrático está orientada al mantenimiento, la protección y el crecimiento institucional. Finalmente, el imperativo consensual busca satisfacer las demandas de aceptabilidad y legitimidad política que puede llegar a desplazar y transformar el curso de la política.
Así, el predominio de un imperativo determina una tendencia del proceso de implementación y privilegia su lógica. Sin embargo, claramente se señala que una incompatibilidad o la imposibilidad de la negociación no augura buenos resultados en el proceso de implementación. Por lo anterior, la política de implementación se refiere a los intentos permanentes para dar salida a los conflictos presentados entre los imperativos.
Esta perspectiva de Rein y Rabinovitz, así como la comprensión del proceso como adaptación, evidencian cómo los procesos de política pública son configurados a partir de la confluencia de las intenciones políticas de diversos actores y sus recursos de poder, las restricciones que determinan la factibilidad, las decisiones y las dinámicas organizacionales y sociales.
Robert Stoker (1989)
Propone un modelo que pretende ser una síntesis entre los modelos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba, para superar la competencia de valores que subyacen a los dos modelos. Además, de acuerdo con su perspectiva, ninguno de los dos da cuenta de las relaciones propias de un sistema político de corte federal como el norteamericano. Este enfoque de implementación propone un marco para el régimen de la implementación; un ordenamiento político y organizativo que institucionaliza valores para la toma de decisiones públicas. Con ello busca mayor flexibilidad y pertinencia que los modelos puros de implementación. Metodológicamente, realiza una reinterpretación del estudio de caso de Pressman y Wildavsky a la luz del régimen de implementación propuesto.
Su análisis de la implementación está ligado a dos elementos importantes. Por un lado, considera que el proceso de implementación requiere de la cooperación, es decir que no es suficiente la existencia de una jerarquía para asegurar que los actores institucionales actúen en sentidos determinados. Por otro lado, asume que la autoridad es difusa, elemento clave de los modelos de abajo hacia arriba. Estos dos conceptos tienen relevancia en nuestros contextos actuales, en los cuales los procesos de implementación se dan claramente en escenarios de delegación y descentralización, y donde participan diversidad de actores (privados, organismos multilaterales, organizativas sociales y comunitarias) que cumplen un papel importante, protagónico, en la implementación de políticas y de programas públicos.
Así, el régimen de implementación propuesto tiene como tarea esencial crear un contexto que haga posible la cooperación de los participantes para conseguir los objetivos de la política, a pesar de la ausencia de una autoridad dominante. Su análisis está soportado en los estudios de cooperación internacional, en los cuales la cooperación es un problema estratégico. Stoker evalúa la probabilidad de éxito de la implementación y propone estrategias para que, en contextos de motivaciones mixtas, los participantes en el proceso puedan identificar diversas estrategias. Considera que el momento inicial del proceso de implementación es el más difícil debido a los altos costos de negociación, así como a la existencia de incentivos mayores para la no cooperación. Por ello, confía en el tiempo como un buen aliado para asegurar éxito en los procesos de implementación. En la medida en que trascurre el tiempo, los costos de negociación disminuyen y se construye confianza para la cooperación.
Modelo de gobernanza
La gobernanza va a ser entendida hoy como la capacidad de la interacción de actores estatales, privados y de la sociedad civil, para el logro de objetivos comunes. De igual forma, recibe también la denominación de buen gobierno.
Aunque la gobernanza no es un concepto nuevo, fue el mundo de la empresa, con los estudios de Coase (1937), los que identificaron la existencia de mecanismos de coordinación por fuera del sistema de precios. De igual forma, la primera crisis del capital del siglo XX dejó enseñanzas como la necesidad de comprender que las empresas no eran sistemas cerrados y que por el contrario, la comprensión del proceso económico debía incluir el análisis de mercados, en el cual los proveedores, consumidores, la tecnología, y los gobiernos desempeñan un papel determinante. En este sentido, la gobernanza empresarial significó una comprensión del contexto, los actores y los procesos de cambio en el proceso económico.
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