Daniela Méndez Parra* André-Noël Roth Deubel**
A TRAVÉS DEL TIEMPO, LA GESTIÓN pública ha enfrentado diferentes reformas para alcanzar los objetivos públicos mediante el uso cada vez más eficiente de los escasos recursos del Estado (Roth, 2017; 2018). Sin embargo, los esfuerzos adelantados no han sido satisfactorios y es posible reconocer con facilidad la referencia weberiana en la que se enmarca la Administración Pública, con sus múltiples procesos medidos milimétricamente, que se transforman en prácticas, métodos y relaciones estandarizados y arrojan como resultado una administración burocrática excesivamente centralizada, rígida y vertical.
Con el avance de la globalización, las transformaciones tecnológicas y la conciencia de que los problemas son cada vez más complejos, es necesario crear nuevas formas de diseñar e implementar respuestas y actuaciones político-administrativas ante los cambios en el mundo contemporáneo. En este contexto, la Administración Pública no se puede quedar impasible ante la evolución de las problemáticas públicas y considerar que los procesos de innovación corresponden al sector privado. Para reducir la brecha persistente entre el Estado y la sociedad, han sido desarrolladas nuevas propuestas para involucrar de mejor manera a la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas, para superar o disolver las líneas divisorias entre sector privado y sector público, entre expertos y ciudadanía, así como en reconocer que el acceso al conocimiento se ha democratizado. De esta manera, la innovación pública ha surgido como una propuesta y una oportunidad para transformar las antiguas relaciones verticales de la Administración Pública con sus administrados hacia una relación más horizontal y colaborativa entre estos, con la ambición de construir una Administración Pública con y para los ciudadanos, o centrada en los ciudadanos.
En la actualidad, el tema de la innovación pública entró a ser parte del discurso gubernamental. Para la muestra, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 del presidente colombiano Iván Duque desarrolla un capítulo sobre innovación pública, la cual es definida como un sistema que “busca nuevas maneras para crear valor público” (DNP, 2019, p. 486), en particular a través de la experimentación adaptativa, basada en evidencia y abierta (DNP, 2019, p. 487).
Alrededor de la innovación pública han sido construidas diversas conceptualizaciones, tipologías y metodologías de diversas fuentes, ya sea académicas o a partir de experiencias administrativas. El presente capítulo busca ofrecer una perspectiva integradora de las diferentes perspectivas sobre el tema y, a su vez, presentar el enfoque asumido por el Laboratorio de Innovación en Gobernanza, Gestión y Políticas Públicas (Goblab) como propuesta desarrollada por el Grupo de Investigación en Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (APPGP) de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.
La necesidad de un cambio paradigmático
Actualmente, el Estado se ha enfrentado a nuevos problemas que se transforman en nuevos retos para la gestión pública y las políticas públicas. Estos cambios son fruto de distintas variables que incluyen desde las dinámicas rápidas de la globalización, pasando por la estructura misma del Estado, hasta el relacionamiento de este con otros actores. En la actualidad, el rol del Estado está orientado hacia la regulación del mercado, el cual tiene cambios dinámicos y rápidos. Sin embargo, su organización aún no se adapta al mismo ritmo y tampoco garantiza su éxito, lo cual problematiza la forma en que el Estado asume, integra y orienta los cambios en su entorno.
El ritmo paquidérmico del Estado está fundamentado en la conexión de la modernidad y la organización burocrática que él encarna. Esta orientación da como resultado una concepción científica e ingenieril a la administración de lo público: una racionalidad basada en el criterio de eficiencia y en una organización jerárquica, tal como fue caracterizada por Max Weber en su momento. Incluso con los diferentes cambios en los paradigmas de la gestión pública (desde las críticas de Herbert Simon (1962) hasta la nueva gestión pública), que han procurado incluir más variables a la ecuación, siguen ceñidas a los pilares de la lógica burocrática tradicional. Así las cosas, es apenas predecible que sigamos persiguiendo el deber ser de la administración como una gran máquina que ejecuta de manera técnica las decisiones tomadas en otros niveles de gobierno.
Se cae con frecuencia en un exceso de procedimientos estandarizados, lineales y rígidos, que no pueden asumir alguna novedad en el proceso y sostienen una visión apegada al paradigma positivista, muy alejado de la comprensión de nuestra complejidad como seres humanos. Las implicaciones de este paradigma en la gestión pública son inmensas y se materializan especialmente en el sostenimiento de una relación saber-poder burocrática en todos los ámbitos. Esto conlleva asumir al ciudadano como un individuo racional, estable, predecible y estandarizado, hasta el punto de asumir que el conocimiento de las necesidades y demandas de este puede ser determinada sin su participación, con lo cual quedaría relegado a objeto pasivo de intervención.
Según los nuevos enfoques para la gestión pública y el análisis de política pública, la realidad social, así como los problemas públicos, no se dan por sentado; se construyen desde la interpretación. Ello implica reconocer que no existe una separación entre datos y valores, tal como asume con frecuencia la tradición tecnocrática dominante (Yanow, 1996, p. 4). De esta manera, es preciso que la gestión pública entienda que los problemas públicos no pueden ser considerados como estáticos o estables: estos sufren transformaciones rápidas a partir de creencias, argumentación, discursos y narrativas en los cuales cada acción (o no acción) tiene un valor simbólico. Sin embargo, esta construcción de problemas está indudablemente atravesada por luchas de poder, por posicionar una interpretación que favorece ciertos intereses en detrimento de otros.
Así las cosas, el Estado formula políticas públicas y privilegia algunas interpretaciones sobre otras a razón de dos factores importantes: primero, por el agotamiento de los mecanismos de representación política, que ya no logran transmitir adecuadamente las demandas y las necesidades de la ciudadanía; segundo, la influencia de los grupos de intereses económicos, políticos y científicos que orientan la toma de decisión hacia su propia legitimación y reproducción.
La legitimidad de las decisiones decrece y la ciudadanía se enfrenta pocas veces a resolver la situación, más allá del ejercicio cíclico y rutinario que implica la democracia liberal y el papel pasivo que esta concede a la ciudadanía; a pesar de ser el soberano del poder político, se encuentra apartado de la administración de lo público. Sin embargo, esto no quiere decir que la raíz de esta incapacidad del Estado recaiga únicamente en la relación del ciudadano con este, puesto que también es consecuencia de la lógica vertical, causal y unidireccional que asume el Estado y sus funcionarios frente a la sociedad que pretenden dominar y gobernar.
Vemos con frecuencia que se asume con seguridad que el Estado identifica, implementa y evalúa políticas con el objetivo de resolver problemáticas para la ciudadanía. Sin embargo, este proceso se formula desde una lógica vertical: de arriba hacia abajo, con un Estado frecuentemente capturado, que reproduce visiones dominantes que solo resuelven los problemas parcialmente (en el mejor de los casos) al entenderlos sin un contexto construido a partir de una deliberación plural, en pie de igualdad, entre las diversas interpretaciones existentes en la sociedad.
La innovación pública puede proveer oportunidades importantes para transformar y democratizar la gestión pública y el proceso de las políticas públicas,
