En un primer momento, el análisis de estas interrelaciones, desde la perspectiva de la elección racional, permite explicar las características de una política pública (the resulting outcomes) para luego, en un segundo momento, entender los factores que influyen sobre la estructuración misma de la arena de acción. Para ello, el modelo considera tres tipos de factores: las reglas utilizadas por los participantes para ordenar sus relaciones (rules-in-use), las características materiales y físicas del contexto pertinente (estado del mundo) y, finalmente, lo que aleja un tanto el marco del IAD de un neopositivismo reductor, esto es, las particularidades culturales propias a la comunidad de política (attributes of community).
El enfoque de redes
La emergencia de la noción de red (network) en el análisis de las políticas públicas se corresponde con la insatisfacción creciente en relación con los enfoques tradicionales, centrados en el examen de los elementos formales de las estructuras y en arreglos político-administrativos. En los años sesenta y setenta, la visión de un proceso de política pública, esencialmente pensado como jerárquico, instrumental y formalista (top down), reñía con las evidencias de los análisis. Justamente porque las políticas estaban formuladas en instancias políticas informales externas a las instituciones convencionales, del tipo parlamento o de administración pública. La idea de red propone una nueva manera de concebir el mundo.
En vez de intentar explicar la realidad como la consecuencia de una serie de relaciones causales lineales determinadas por fuerzas externas, las teorías de redes perciben la sociedad como si se realizara mediante la interacción de individuos que intercambian información y otros recursos. El meollo de esta perspectiva está en que considera los conceptos de organización social y de gobernanza (governance) de manera descentralizada (Marin y Mayntz, 1991, p. 26). De hecho, aunque esta perspectiva no era totalmente nueva en la ciencia política de la época, solo empezó a tener un auge a partir de la década de los años setenta. Inicialmente, las perspectivas neocorporativistas se concentraron en el estudio de las relaciones triangulares y estructurales entre el gobierno, la administración y los grupos de interés. Luego, esta idea fue ampliada por Heclo (1978), quien introdujo el concepto de red de controversia (issue network) para designar las complejas redes que incluyen un gran número de actores en el proceso de política pública, en particular en problemas públicos “nuevos”. Lo que predominó, entonces, fue la visión de un proceso a lo largo del cual se establecen relaciones más informales, descentralizadas y horizontales.
Según Kenis y Schneider (citados en Marin y Mayntz, 1991, pp. 33 y ss.), el surgimiento de esta concepción del mundo no fue casual, pues fue el resultado de distintas transformaciones, primero, en la realidad de la hechura de las políticas públicas; segundo, en desarrollos teóricos y conceptuales en el área, y, tercero, en progresos en las herramientas metodológicas. Para el primer aspecto, los autores señalan el crecimiento del carácter organizado de la sociedad (véase Mayntz, 1982) y la extensión de los dominios de intervenciones públicas (extensión del Estado de bienestar y surgimientos de nuevos problemas); la elevación de la complejidad social y la creciente interdependencia entre las organizaciones, con saberes más dispersos o fragmentados; la tendencia a la descentralización y a la fragmentación del Estado; la atenuación de la frontera entre público y privado, y la creciente transnacionalización de las políticas nacionales.
En forma paralela, la importancia de la información ha crecido y el desarrollo de la tecnología informática generó una demanda de cientifización de las políticas. Además, el segundo aspecto mencionado por los autores se relaciona con el abandono de una concepción analítica demasiado centrada en el Estado y las decepciones producidas por las fallas de la planificación en sus propósitos de transformar la sociedad. En particular, se evidenció el viacrucis de la implementación top down de las políticas (Pressmann y Wildavsky, [1973]1998), lo que puso en duda la validez de la distinción entre formulación (planificación) e implementación planteada por el modelo secuencial tradicional y dominante, incluso en la reactualización realizada por la nueva gestión pública (NGP), promovida a partir de los principios políticos neoliberales. De igual forma, las herramientas informáticas permitieron desarrollar nuevas posibilidades de formalización, modelización y tratamiento matemático y estadístico de los datos, lo que implicó mayores capacidades de análisis para los investigadores sociales.
Las redes de política son entendidas como una nueva forma de gobierno —la gobernanza—, que refleja el cambio de naturaleza en las relaciones entre Estado y sociedad (Kenis et al., 1991, p. 41). Además, estas redes son mecanismos de movilización de recursos políticos en temas en los cuales las capacidades y la información necesarias para formular, decidir o implementar programas de acción pública21 son diseminadas entre muchos actores públicos y privados, algunos con poder de “veto”. Las redes de actores establecen, así, un puente entre las jerarquías administrativas, los actores sociales y la lógica del mercado. En este sentido, se reconoce que el Estado no sabe todo, ni es capaz de saberlo todo, y no debe imponerse en la sociedad mediante un proceso de implementación vertical de tipo comando-control autoritario. Por esta razón, se produce un proceso de reconocimiento de necesidad mutua de los actores: la gobernanza.
De manera general, se puede decir que con esta nueva manera de actuar, los costos de formulación resultaron ser más altos (concertación, participación, costos de decisión, tiempo —los mal vistos costos de transacción del neoinstitucionalismo económico—). No obstante, con ello se facilitó la implementación, ya que la participación de las redes en la elaboración y, eventualmente, la implementación de determinada política permitió que esta tuviera una mayor legitimidad y aceptación (reducción de la separación entre formuladores e implementadores).
Sin embargo, los éxitos de un proceso de política basado en redes no son determinables a priori, ya que se trata de una cuestión empírica. El enfoque de redes ofrece principalmente una serie de herramientas para describir y explicar los procesos de políticas públicas, tanto en las etapas clásicas (modelo secuencial) como en un proceso continuo. Permite también el desarrollo de estrategias analíticas comparativas para explicar las diferencias entre políticas, por las variaciones existentes en la conformación y dinámica de las redes en cada caso. Si el análisis de redes se ha considerado principalmente hasta aquí como una estrategia de análisis, es de señalar también la posibilidad de utilizar este enfoque desde una perspectiva normativa, es decir, como un modelo para la acción o la intervención pública (Kenis et al., 1991, pp. 44-48; Zornoza, en este libro).
El concepto de red puede entenderse como un término genérico para señalar una configuración para la cooperación entre actores interesados en un mismo tema. Rhodes (citado en Faure y Pollet, 1995, p. 112) ha propuesto una tipología con base en un continuum en el cual se ubica, de un lado, los issue networks, como redes cercanas a la teoría pluralista, de competición abierta, en donde las organizaciones participantes quedan autónomas; y, del otro lado, las policy communities, las comunidades de política, que se caracterizan por establecer y mantener fuertes vínculos entre ellas hasta acercarse casi a la lógica corporativista (véase Roth Deubel, 2002, pp. 34-35).
En forma de conclusión, como lo señala Zurbriggen (2004), se puede decir que la perspectiva de redes ha contribuido a la elaboración de un enfoque “que trasciende la distinción tradicional entre agente y estructura […], [entre] las visiones socio-céntricas y estado-céntricas”, gracias a un “concepto flexible diseñado para capturar el complejo juego entre actor e institución en el proceso de elaboración de políticas sectoriales” (p. 183).
El enfoque advocacy coalition (AC) y el cambio de política
El origen del enfoque AC, representante emblemático de la perspectiva de análisis “mixta”, remonta, según Sabatier (1999, pp. 117-120), su propio autor, a los años 1981-1982. En ese momento, con la intención de
