o de la profesión” y los operadores de transacción “corresponden a los algoritmos”. Para Muller, estos referenciales constituidos por “ideas, creencias y visiones del mundo tienen un estatuto equivalente al de los recursos monetarios u organizacionales” (p. 106), es decir, son ideas en acción (p. 107). En la acción política surgen “mediadores”, como agentes de cambio que buscan afirmar su hegemonía y liderazgo en un sector, que establecen el puente o realizan los ajustes entre el referencial global y el sectorial. Este proceso de ajustes y desajustes entre referenciales constituye entonces una dinámica continua de cambio en las políticas públicas28.
Los enfoques interpretativistas
Con los marcos de análisis de las AC (Sabatier, 1993) y de los referenciales (Jobert, Muller, 1987; Muller, 1996) se ha introducido aspectos cognitivos para explicar las políticas públicas. Así, desde los años ochenta, con el giro neoliberal, estos autores y otros, insatisfechos con las explicaciones ofrecidas por las estrategias analíticas “racionales”, buscaron entender el papel de las ideas en estos procesos29. Al respecto, las investigaciones realizadas por Jobert y Muller (1987), Haas (1990), Sabatier y Jenkins-Smith (1993) y Hall (1993) fueron claves para demostrar el impacto de las ideas en los cambios de políticas y para desarrollar y comprobar nuevos marcos de análisis. Sin embargo, para unos analistas, la lógica de los intereses objetivos de los actores individuales y colectivos, esto es, la perspectiva utilitarista, privilegiada en la mayoría de los análisis tradicionales e incluso “reforzada” o sofisticada con la perspectiva neoinstitucionalista (las AC o el referencial), no era suficiente para explicar las políticas públicas y sus cambios. Estos analistas consideraron que aquellas perspectivas seguían apostándole de todas maneras al paradigma de una ciencia globalmente neopositivista, empiricista, es decir, que solo es capaz de encontrar explicaciones científicas basadas en evidencias, aunque estas estuvieran enriquecidas por elementos cognitivos.
A partir de allí, un tercer grupo de analistas (Roe, 1994; Yanow, 2000; Fisher, 2003), muy crítico de la perspectiva objetivista y empiricista tradicional, se fundamenta en los postulados del construccionismo o de la teoría crítica para poner enfatizar los factores cognitivos, discursivos, argumentativos, retóricos y narrativos en sus análisis. De esta forma, asumen una postura epistemológica posempiricista que, por un lado, minimiza la importancia de los tradicionales factores objetivos e institucionales y que, por el otro, resulta ser muy crítica con las pretensiones generalizadoras basadas en el empirismo. Esta perspectiva implica también, en términos epistemológicos, un diálogo con tesis relativistas30, o basada en el anarquismo metodológico (véase Roth Deubel, 2007c).
Esta tendencia del análisis político ha logrado, sin embargo, un cierto impacto en la medida en que ha puesto en evidencia el efecto de las estrategias discursivas y de las representaciones (creencias, símbolos, metáforas) sobre el comportamiento político y la toma de decisión. De hecho, se está redescubriendo, tal como hemos señalado, la importancia de la retórica, la argumentación, la narrativa y el storytelling en la actividad política en general (Salmon, 2007) y, por lo tanto, también en las políticas públicas31. Esta postura se acerca más a la de Aristóteles y se aleja de la de Platón. En la perspectiva de Aristóteles (2005), la retórica, entendida como teoría de la argumentación persuasiva y no como mero ornamento lingüístico (Perelman, 2002), ocupa un lugar central en la acción y decisión humanas (Roth Deubel, 2007c). Para él, el racionalismo científico es incapaz de dar razón de todo. Si fuera así, en ausencia de evidencias científicas, solo quedarían argumentos que buscan convencer o persuadir al auditorio sobre un curso de acción probable (véase también el capítulo de Cano en este libro). Justamente, ese es el espacio de la política y también de las políticas públicas: las pruebas científicas sobre los méritos de las acciones públicas son, por su complejidad, por lo general escasas, como lo demostró Majone ([1989]1997)32.
Por lo tanto, en el análisis, es imposible dejar a un lado los aspectos retóricos o argumentativos33 —de allí la importancia de la comunicación— que se encuentran en los fundamentos de cada política pública; es más, estos aspectos resultan ser primordiales. Esta corriente pretende así volver a dar importancia a la tercera característica de la propuesta inicial formulada por Lasswell: unas ciencias de la política como una actividad claramente orientada por valores. Sobre esta característica, olvidada o minimizada por la orientación predominantemente empiricista, positivista y tecnocrática de los analistas, esta corriente legitima su “filiación” en la disciplina, al mismo tiempo que critica esta orientación positiva que la ha conllevado, según esa perspectiva de análisis, a un impasse.
Un pionero de esta corriente claramente construccionista es sin lugar a duda Emery Roe (1994). Para este autor, basándose, entre otros, en su experiencia con proyectos de desarrollo en África, las políticas públicas deben ser consideradas como relatos. Otro autor, Hajer (2003, p. 102), las identifica, por su lado, con coaliciones discursivas. Estos conceptos que, tal como los que hemos visto como referenciales y sistemas de creencias, tienen en común que dan “importancia a los valores, a las ideas y a las representaciones en el estudio de las políticas públicas” (Muller, Surel, 1998, p. 48). Se reconoce, de esta manera, la existencia y la importancia de “matrices cognitivas y normativas” que influyen en la determinación y concepción de las políticas públicas. La introducción de estos conceptos se relaciona, además, con la importancia creciente tomada por la epistemología construccionista en las ciencias sociales (Berger y Luckmann, 1975). De esta manera, se insiste en “la importancia de las dinámicas de construcción social de la realidad en la determinación de los marcos y prácticas socialmente legítimos en un momento preciso” (Muller y Surel, 1998, p. 47).
Como exponentes de esta corriente que radicaliza el giro argumentativo o interpretativo, se destacan autores como John Forester (1993) y Franck Fischer (1993; 2003). Apoyándose en propuestas teóricas de Habermas y Foucault, estos autores han desarrollado importantes trabajos en relación con la planeación de políticas y la democracia (véase los textos de Camacho y Cerón y de Herrera en este libro), que recogen las posibilidades de democratización de la formación de las políticas públicas, en particular con lo que tiene que ver con los jurados o foros ciudadanos como mecanismos de participación o deliberación pública. Otro autor, Roe (1994), considera que los relatos usualmente utilizados para describir y analizar las controversias de políticas públicas representan por sí mismos una fuerza que debe ser considerada explícitamente (véase el texto de Arrubla, Ballesteros y Martínez en este libro). De manera que esos relatos de políticas se resisten a cambiar o modificarse, incluso en presencia de datos empíricos o evidencias que los contradicen, ya que continúan subyaciendo y persistiendo en las creencias de los actores y de quienes deciden, particularmente en casos de gran incertidumbre, complejidad y polarización. Para Roe, justamente, en estos casos las evidencias y conocimientos científicos resultan ser escasos, cuando intervienen muchas variables interdependientes o cuando hay una polarización fuerte entre los diferentes actores que participan en una controversia, por lo que es particularmente pertinente realizar un análisis narrativo de las políticas públicas.
Según Roe (1994, pp. 155-156), un análisis narrativo procede en cuatro etapas. Primero se trata de identificar las principales historias o relatos en relación con la controversia de política, cada una con su particular inicio, desarrollo y final, es decir, su guion. Luego, es necesario identificar los relatos alternativos a los que dominan en la controversia, o sea, los contrarrelatos. En la tercera etapa, se trata de comparar estas dos series de relatos con el fin de generar un metarrelato. Finalmente, el analista debe determinar en qué medida este metarrelato permite replantear el problema de la manera
