y prerrogativas a los organismos y grupos locales gubernamentales, sociales (cooperativas) y privados. Esta centralización/federalización de la gestión del agua implicó tres aspectos primordiales: la consolidación de la propiedad pública (u originaria de la nación) sobre los recursos naturales; el aumento sustancial de la capacidad de gasto gubernamental en el desarrollo de infraestructura hidráulica e hidroagrícola, y el crecimiento de una burocracia especializada (Aboites, 1998).
Tal centralización fue corporativizada cuando Lázaro Cárdenas asumió la presidencia mexicana en 1934. De este modo, la corporativización de la sociedad y la organización de las fuerzas sociales en fuerzas productivas conforman, como una consecuencia posible, la subordinación ciudadana a la identidad nacional. Así es como el Estado se destinó a sí mismo la función de constructor de los cimientos de un progreso económico que debería provenir de la industrialización fomentada mediante el equilibrio entre capital y trabajo. El Estado —y Cárdenas como su timón—asumió la función de regulador de los intereses sociales y de promotor del desarrollo económico al colocarse por encima de todas las clases para ser el árbitro de las relaciones, mientras que el avance de la industria y la nacionalización de los ferrocarriles y del petróleo fomentaron el poder económico y político del Estado (Córdova, 1981).
Pero esta estructura de dominación basada en el proyecto nacional con el Estado como garantía del bienestar general comenzó a resquebrajarse a fines de los años sesenta. Para esta época la edad de oro capitalista a nivel mundial entra en crisis y, con esta, el proyecto que guiaba el crecimiento de México. Todo ello se tradujo en una creciente pérdida de control de la función desarrollista-intervencionista estatal que redundó en un creciente debilitamiento de la articulación de los habitantes del país con las nuevas condiciones del capitalismo mundial, cada vez más transnacional,4 el cual obstaculizaba, a su vez, la inserción de la fuerza de trabajo en el mercado.
En México, las crisis del Estado se derivan, en parte, del endeudamiento masivo de los años setenta para potenciar la industria del petróleo entonces en auge, y de la imposibilidad de pagarla por la sustantiva y creciente deuda interna; lo que condujo a la posteriores medidas de liberalización de los mercados y políticas monetarias decretadas por el Consenso de Washington, la reducción del Estado y el modelo democratizador-privatizador propio de la ideología neoliberal predominante en los años noventa. Asimismo, las crisis económicas de 1982, 1986 y 1994 condicionaron la austeridad y abrieron la necesidad de una nueva era de legitimidad para el gobierno federal, la cual, en principio, exigía ampliar la participación en la gestión del agua a través de la inclusión de los estados y municipios.
Por otro lado, el debilitamiento de la hegemonía social en el proyecto nacional de la coalición empresarios-obreros-campesinos-Estado se expresa en dos escalas sociales durante los setenta y los ochenta: 1) en la dimensión del control territorial, esto es, en la capacidad del Estado de instalar y reproducir un orden social que garantizara las condiciones materiales para la reproducción social de los habitantes de un territorio;5 y 2) en la dimensión social, que connotaba la función estatal de regular y fortalecer las relaciones y procesos sociales con los que se construyen identidades sociales y se produce la incorporación de individuos al proyecto de nación (Díaz, 1998: 192). Es así que tales cambios fragmentarán la capacidad de tomas de decisiones y esto repercutirá en las formas en que se confronta la población.
Las crisis reforzaron la necesidad de racionalizar la gestión de recursos como el del agua, entre otros. Así es como desde los ochenta un desafío importante para los gobiernos en turno será la intensificación de las políticas urbanas que descentralicen la población e impulsen un desarrollo regional más igualitario y homogéneo. En materia de agua, el diagnóstico había identificado: 1) la creciente escasez e inequidad en el acceso al recurso, 2) la cultura del despilfarro, 3) la contaminación y sobreexplotación, 4) la necesidad de consolidar la valorización económica del agua, y 5) la necesidad de involucrar a la sociedad en el manejo del recurso (Aboites, 2004: 104), lo que se tradujo en la urgencia de una planificación que reforzar la descentralización y desconcentración de la gestión del agua.
El aspecto más relevante en la política fue decidir la descentralización del agua, lo que se hizo modificando el artículo 115 constitucional en 1983,6 a fin de que se facultara a los municipios para la gestión del agua y se creara un órgano para la normativización y descentralización de este recurso, esto es: la Comisión Nacional del Agua (cna) —la actual Conagua— fundada en 1989 y desconcentrada de la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap) que luego se convertiría en la actual Secretaría de Recursos Naturales o Semarnat y que administra alrededor del 80% del presupuesto que se le destina. Para enfrentar la crisis del agua, la cna propuso la descentralización total, la autonomía y el impulso de la participación privada (PP) de los servicios (cna, 1989. Tomado de Pineda, 2002). En opinión de Castro (2002), se suponía que la inserción de la participación privada en los servicios de agua potable y saneamiento contribuiría a:
Introducir la competencia y las habilidades administrativas, para la mejora de las eficiencias;
Canalizar inversión privada para modernizar el sector;
Ayudar a reducir el déficit público;
Mejorar la calidad de los servicios;
Extender el acceso a los pobres, y reducir la desigualdad social; y
Contribuir al proceso de democratización en los países en desarrollo (Castro, 2002).7
Así, en México se optó por una combinación de distintas formas de regulación del agua con base en la Ley de Aguas Nacionales y su reglamento, en normas ecológicas y en la Ley Federal de Derechos, en la cual se establecieron precios y tarifas por el uso del recurso y las descargas de agua residuales en cuerpos receptores de propiedad nacional.8 El esquema fiscal de la Ley Federal de Derechos atañe a la política financiera, al concepto de pago de derechos y, en general, a la estructura tributaria del agua. Y su objetivo consiste en lograr una administración eficiente del agua, inducir la participación del sector privado en el financiamiento de proyectos de infraestructura hidráulica, aumentar la participación de los usuarios del agua en los costos de aprovechamiento y conservación, fortalecer la obligación del pago de cuotas y establecer el monto, las formas y condiciones de recuperación de la inversión federal en obras de infraestructura hidráulica (Aguirre, 2004).
Con ese paradigma se crearon los organismos operadores9 municipales y estatales para la gestión del agua y se siguió fortaleciendo la legislación sobre el aprovechamiento racional y la preservación del agua en el país.
Estos cambios produjeron miles de formas de resistencia tanto entre los productores y los gobiernos locales, como entre los diferentes tipos de abasto informal del agua. Tales resistencias constituyen la expresión del ejercicio del poder de un sector de la población al intentar revertir esas determinaciones. Y todo esto fue modificando el gobierno del agua en correspondencia, no lineal ni mecánica, de las expresiones de la población respecto de los conflictos por ese recurso. Es más, hay una correspondencia entre el gobierno del agua y las políticas que adopta, y los mecanismos y motivaciones que orientan las acciones de lucha, algo que veremos a continuación.
Las transformaciones en el territorio político del agua: las acciones de lucha
Tomando en cuenta que un proceso de lucha social se puede observar partiendo de los enfrentamientos que la componen, se procedió a clasificar y organizar las acciones registradas en nuestra base de datos según la intensidad de la confrontación. En esta escala, el grado más bajo en el uso de la fuerza física corresponde a la expresión de inconformidad, el cual se enuncia mediante la queja, la crítica y
