en un tiempo político de reconstrucción nacional (Skowronek, 1998, 2008), decepcionaría y afectaría negativamente la capacidad política del ejecutivo. Por mi parte (Méndez, 2018), he analizado la manera en que el uso de una estrategia de rifle o de escopeta (Pfiffner, 1988a, 1988b) para definir la agenda gubernamental puede resultar más o menos efectiva dependiendo del tipo de reforma que se desea impulsar.
Debe notarse, sin embargo, que un enfoque contingente como el que aquí se propone enfrenta varios retos intelectuales y prácticos que con frecuencia dificultan identificar cuando un comportamiento está siendo estratégico. Por un lado, la comprensión y definición adecuadas del contexto que rodea a un gobernante no siempre resultan sencillas. Por otro lado, los actores a veces no tienen claros sus fines, al menos al inicio de un curso de acción, sino que más bien los van definiendo conforme avanza el desarrollo de este (Joas, 2013). Por último, la capacidad de operación estratégica y el contexto de la agenda observan una relación compleja, ya que se pueden afectar mutuamente.
No obstante, hay que reconocer que también existen esquemas teóricos que pueden permitir visualizar con cierta precisión la naturaleza del contexto, como por ejemplo el ofrecido por Skowronek (1998, 2008) (si bien este puede ser complementado con algunos elementos adicionales) (Méndez, 2018). Asimismo, existen diversas herramientas conceptuales para identificar cuando un actor se está comportando de manera estratégica en relación a su agenda, como por ejemplo cuando amplía o no el alcance (Schattschneider 1960), utiliza una estrategia “de escopeta” o “de rifle” (Pfiffner, 1988a y 1988b) o aprovecha o no una ventana de oportunidad (Kingdon, 1984) o una vía institucional (Baumgartner y Jones, 1993) para darle mayor relevancia a un asunto. Y por supuesto, los resultados políticos serán unos u otros dependiendo del tipo de decisiones que los actores tomen ante estas opciones.
Además de la selección de los problemas públicos de la agenda gubernamental, el posicionamiento también puede relacionarse con la selección de alternativas para resolverlos. Siguiendo a Weber (1979), ello puede hacerse a partir de una acción racional de acuerdo a valores o una acción racional de acuerdo a fines (con todo y que la diferencia entre ambas no siempre es nítida). El análisis de la primera bajo una perspectiva estratégica es complicado porque los valores y la estrategia involucran dimensiones distintas, que se relacionan de maneras diversas y que no necesariamente pueden evaluarse bajo los mismos parámetros. Un actor puede realizar una “acción racional de acuerdo a valores”, pero no necesariamente será estratégica porque estos pueden tener diferentes grados de ajuste con el contexto (la relevancia de valores como la desigualdad o el bienestar social no será la misma por ejemplo en México o Brasil que en Suecia o Noruega). En este sentido, los gobernantes pueden mostrar una mayor o menor capacidad estratégica para el posicionamiento ideológico, que es nuestro tema de interés aquí. William Clinton, por ejemplo, fue un presidente que durante su mandato logró gobernar con cierta eficacia bajo distintas corrientes políticas predominantes y terminar con niveles relativamente altos de aprobación.[7] También resulta interesante el manejo que tuvo Lincoln de su posicionamiento respecto a la esclavitud, primero para ganar las elecciones y luego para ganar la guerra de secesión. Para el caso de México podríamos referirnos a la forma y momento en que Juárez decretó las leyes de reforma para posicionarse y ganar la guerra contra los conservadores, o la manera en que Lázaro Cárdenas realizó la expropiación petrolera.
En cuanto al posicionamiento con alternativas seleccionadas de acuerdo a fines, el comportamiento estratégico se vincula con el proceso de toma de decisiones basado en el diagnóstico técnico y la formulación política para el desarrollo de programas públicos. El primero ocurre cuando se realiza un análisis de las causas de los problemas de manera que se planteen alternativas e instrumentos que tiendan a resolverlo en la mayor medida posible bajo las restricciones existentes, lo que implica la utilización de los criterios y técnicas pertinentes para la evaluación de las alternativas e instrumentos que ofrece el análisis de políticas públicas (Méndez, 2020). Entre mejor se desarrolle este proceso, se dará un mayor ajuste de los medios (los programas públicos) con los fines (la resolución de los problemas), y la actuación en este aspecto será por lo tanto más estratégica.
Sin embargo, la toma de decisiones de acuerdo a fines también involucra —de hecho usualmente en mayor medida— procesos de negociación y formulación de programas públicos entre una variedad de actores políticos. La discusión de dichos procesos puede hacerse desde varios ángulos, pero una que me ha parecido especialmente interesante desde el punto de vista estratégico es la que se ha generado alrededor del trabajo de Janis (1989) sobre el pensamiento grupal, y que ha generado una amplia literatura tanto a favor (Whyte, 1989; Esser, 1998) como en contra (Kramer, 1998; Baron, 2005) de la existencia de diversos sesgos decisorios.
Considero que de esta literatura se puede derivar la conclusión general de que una toma estratégica de decisiones se apartará tanto del exceso como de la insuficiencia de discusión grupal de un problema, ya que mientras el primero puede incidir negativamente sobre la oportunidad y coherencia de una decisión, la segunda puede generar los efectos negativos que Janis asocia con el pensamiento grupal (análisis insuficiente de las alternativas, auto-censura de los que pueden exponer debilidades de una alternativa seleccionada, etc.). A partir de este criterio, he definido un conjunto de comportamientos asociados a la competencia profesional que he denominado toma estratégica de decisiones. He propuesto también, sin embargo, que dichos comportamientos sean modulados por una visión contingente, en la que dependiendo de ocho tipos de situaciones se aplique alguna combinación particular de los cuatro modelos clásicos de decisión (racionalidad, racionalidad limitada, ajuste partidario mutuo y anarquía organizada) (Méndez, 2020, p. 233). Así, en realidad el grado en que una decisión deba someterse a la discusión grupal para alcanzar una solución más efectiva o “de equilibrio”, y en esa medida estratégica, variaría en función del tipo de contexto.
Aparte del posicionamiento, el segundo gran ámbito de la acción estratégica es el de la operación político-gubernamental. En este ámbito, la combinación de los recursos políticos es una variable fundamental si queremos entender el grado en que un gobernante opera estratégicamente. Existen en este respecto ciertas combinaciones que aumentan la capacidad política, a lo cual he denominado palanqueo inclusivo (porque se asemeja a cuando una viga se combina con una base para levantar un objeto). Así como la agenda política se relaciona con la posición en el ámbito militar, el palanqueo puede asociarse con el concepto de maniobra frecuentemente utilizado en ese mismo ámbito (Méndez, 2013).
Este palanqueo involucra diversas dimensiones y no es posible extenderse aquí sobre todas ellas. Algunas se vinculan a las maniobras políticas que inciden sobre la correlación de fuerzas alterando el tipo y número de actores presentes en la arena política. Otras tienen que ver con el uso de los recursos políticos para lograr que los actores apoyen una decisión o política pública. En ese sentido, he señalado (Méndez, 2013) que en un régimen democrático los recursos políticos legales al alcance de un gobernante se pueden clasificar en tres grandes tipos: 1) pasivos, que no requieren de la acción directa sobre los actores, como por ejemplo la autoridad (un recurso que en las democracias emerge automáticamente de la posesión de un puesto estatal) o el carisma (esto es, una personalidad atrayente); 2) activos-suaves, que involucran una acción directa pero “suave” sobre los actores, como la influencia (por ejemplo el uso de ideas, creencias, conceptos, argumentos, etc.) y la negociación (esto es, el ofrecimiento de algún incentivo a cambio de cooperación); y por último 3) los activos-duros, que involucran una acción directa y fuerte sobre los actores, como el poder (que puede ir desde la utilización de poderes regulatorios como las leyes o decretos, hasta la amenaza del retiro de apoyo o del uso de la fuerza o acciones de crítica que afectan la reputación pública de algún actor) y la fuerza (la privación de bienes especialmente valiosos para las personas, desde el dinero en un sanción económica, la libertad en el caso de una sentencia de cárcel, o incluso la vida, por ejemplo cuando se da un enfrentamiento entre un criminal y la policía).
El primer autor que estudió en forma sistemática el tema de los recursos políticos y sus posibles combinaciones fue Maquiavelo.
