estratégica en varias obras subsecuentes. Así, ya en el presente siglo, Knoepfel, Larrue, Varonne y Zavard (2001) lo combinarán con las llamadas ciencias de la acción —cuyos elementos principales provienen de la sociología francesa de las organizaciones y la Escuela de Frankfurt— para tratar de identificar las estrategias, intereses y recursos de los actores, definidos a partir de un triángulo base: las autoridades político-administrativas, los grupos-objetivo y los beneficiarios finales. En opinión de estos autores, la coordinación y el ajuste constante de objetivos que se da en los procesos de negociación requiere observar a los agentes que intentan capturar las etapas del ciclo de políticas. En este sentido, es interesante notar que Knoepfel, Larrue, Varonne y Savard se alejan de la idea tradicional que supone la ejecución automática de los programas públicos definidos en la etapa de la formulación, e identifican la implementación como el punto crítico donde las insuficiencias del diseño buscarán ser explotadas por los actores en busca de su propio beneficio (en forma similar a lo señalado por Bardach).
Otra obra que toma en cuenta de manera especial a los actores es Le Decisioni di Policy (2011), de Dente, ya que analiza los tipos de contextos y de estrategias que los agentes pueden seguir en distintos momentos. En su versión en español —que incluye como coautor a Subirats (2014)— se analizan los tipos de juegos, que por ejemplo pueden ser tanto simultáneos o secuenciales como cooperativos o no-cooperativos, y los tipos de redes, ya que estas pueden ser más o menos densas —esto es, interrelacionadas— o más o menos centralizadas. A su vez, definen varios tipos de estrategia, que serían los de confrontación, negociación o colaboración. Entre los elementos de la estrategia están a) la manera en que se utilizan los recursos (como conseguir aliados), b) el contenido de la decisión (por ejemplo, su grado de moderación), c) la modalidad de la interacción (buscando por ejemplo una red más densa y centralizada o lo contrario), y d) el grado de oportunidad de la acción, entre otros.
El enfoque de la acción estratégica: hacia una propuesta más sistemática de análisis
Como puede verse, desde el propio Maquiavelo, pero sobre todo a partir del siglo xx, diversos autores han destacado la importancia de los actores para el entendimiento de los procesos políticos. Por lo tanto, desde los años noventa (Méndez, 2015b) he sostenido que un enfoque que tome en cuenta al actor y su interacción con el contexto es más útil en términos tanto teóricos como prácticos. Y es que si bien los marcos institucional y coyuntural inciden sobre la actuación de los actores, de acuerdo a Archer (1995), estos conservan “grados de libertad” para escoger entre distintas opciones (aunque dichos grados puedan ser mayores o menores). En otras palabras, aun cuando el contexto puede incidir sobre el número y tipo de dichas opciones, no lo hace tanto sobre la selección de una de ellas, la cual depende en buena medida de factores asociados al agente que la realiza. Dado que la selección de un curso particular de acción es fundamental para entender y transformar los procesos políticos y sus resultados, en esta última sección presentaré de manera actualizada algunos de los planteamientos que he desarrollado en las últimas décadas para avanzar hacia un esquema más sistemático de análisis político, basado en el estudio de la interacción entre agente y estructura, y al que he denominado enfoque de la acción estratégica (Méndez, 2018).
Recuperando a varios de los autores señalados en las secciones anteriores, un primer planteamiento general de esta perspectiva es que el mantenimiento del “equilibrio” en un determinado campo de acción —a través de la definición de una estructura, decisión o política pública— no es algo que se dé por sí solo: más bien se conserva porque sus protectores lo defienden con acciones específicas en contra de las amenazas que constantemente enfrenta, por parte ya sea de las circunstancias o de sus opositores. En sentido contrario, el cambio o ruptura de un equilibrio establecido no se da automáticamente por la erosión de las instituciones o las coaliciones que lo respaldan, sino que es producto también de los cursos específicos de acción ejecutados por los agentes que lo rechazan. Es central por lo tanto analizar la evolución de la interacción entre los actores presentes en un campo determinado (por ejemplo, el de la política educativa, económica, medioambiental, etc.), tomando en cuenta que no todos ellos actuarán necesariamente de una forma estratégica. En otras palabras, es posible que algunos de ellos no seleccionen los medios de acuerdo a un fin (Weber, 1979) o que lo hagan pero en forma equivocada (dejándose de cumplir en cualquiera de estos casos un precepto central del enfoque de acción racional).
El estudio del actor se puede referir por lo menos a dos dimensiones. Por un lado, a las características del agente que inciden sobre sus acciones, por ejemplo: a) rasgos “esenciales” que más difícilmente variarán, esto es, si son agentes individuales o grupales, pequeños o grandes, etc.; b) aspectos que pueden variar algo, como sus capacidades o, para el caso de agentes individuales su personalidad, su educación y/o su experiencia profesional; y c) características que pueden ser más variables, como las creencias, ideas y percepciones, o el estilo decisorio.
Por otro lado, se puede referir también a la naturaleza de las acciones. Aquí el análisis estratégico es especialmente importante, entendido como el análisis que evalúa la actuación en función del grado de ajuste entre los fines, los medios y el contexto (es decir, el marco institucional y la coyuntura histórica). En este sentido, he argumentado que la acción estratégica de los agentes puede estudiarse como una “variable” (Méndez, 2018), ya que puede variar entre el comportamiento estratégico —cuando se actúa adecuando fines, medios y contexto— y el que no lo es —cuando las acciones relativas a fines y medios no se ajustan al contexto o entre sí, ya sea porque se actúa emocionalmente (acción afectiva) o siguiendo una tradición (acción tradicional), o porque se evalúa equivocadamente la relación entre ciertos fines, medios y/o contexto (que yo denominaría acción errónea).[5]
Como puede observarse, para considerar una actuación como estratégica debe entonces tomarse en cuenta el contexto, por lo cual podría argumentarse que el estudio de la acción desde esta perspectiva contribuye a superar el debate estructura-agente al que me referí más arriba. Debido a esta y otras razones, desde hace varias décadas me he enfocado al estudio en ciertas áreas de la relación entre los agentes y el contexto. Por ejemplo, en varias publicaciones de los años noventa relativas a la política industrial, así como otras aparecidas en la primera década de este siglo que tratan la política de modernización gubernamental, busqué explicar la emergencia de un tipo de política pública (activa, semi-activa o pasiva) a partir de la combinación del contexto específico (de crisis o estabilidad), el grado de presencia de cierto tipo de actores (empresarios de políticas), así como el grado de su capacidad estratégica (especialmente, para formar coaliciones).[6]
A su vez, en varios textos más recientes he buscado explicar los resultados políticos de una presidencia (Méndez, 2013, 2015c) o de una reforma (Méndez, 2015a, 2018) a partir de dos variables: el posicionamiento de la agenda y la operación político-gubernamental, relacionados con la definición de los objetivos políticos y de los medios para alcanzarlos, respectivamente. En cuanto al posicionamiento, en un inicio este término se utilizó en los estudios militares para referirse al lugar que un ejército ocupa en el momento de una batalla, pero en el siglo xx comenzó a ser utilizado en el campo de la mercadotecnia y más recientemente también en la ciencia política para referirse a las metas de un gobierno. En algunos de los textos arriba mencionados argumento que en relación a estas últimas la actuación estratégica se podría definir como una suerte de “ambición realista”, que permite reconocer lo que se puede y lo que no se puede lograr en un contexto determinado para, asumiendo riesgos calculados, definir una agenda ético-política compuesta por objetivos significativos a la vez que posibles.
Edwards (2009) es un autor que, como señalé antes, ha hecho contribuciones importantes al estudio del posicionamiento presidencial en los Estados Unidos; sin embargo, considero que es posible desarrollar más ampliamente la manera en que distintos tipos de estrategias en este ámbito se relacionan con los distintos tipos de coyunturas. Por ejemplo, me parece que su recomendación respecto a que el posicionamiento estratégico es el que reconoce los asuntos en los que es posible alcanzar una mayoría legislativa
