policy change, la probabilidad de lograr sus objetivos disminuye conforme el nivel de detalle y especificidad de la discusión técnica necesarios para justificar el cambio va en aumento. En tiempos donde las fake news se vuelven virales con mucha facilidad, estos rasgos del policy process representan un desafío inmenso para quienes busquen conciliar la racionalidad técnica con un abordaje democrático de la toma de decisiones.
Ideas, evidencia y deliberación en tiempos de posverdad
Las ideas y los intereses son el fundamento político de la acción pública. Si los intereses siempre son particulares, las ideas constituyen postulados que expresan también perspectivas y valores parciales, pero en política, dichas ideas tienen pretensión de universalidad. Y esta universalidad se hace concreta cuando las ideas se plasman en reglas; instituciones que fijan límites al comportamiento de los actores. Las ideas cristalizadas en normas formales distinguen lo permitido de lo prohibido y crean sentidos comunes en torno a lo justo, lo aceptable, lo deseable y lo públicamente beneficioso. Sin embargo, no dejan de reflejar concepciones particulares del bienestar general.
Si las ideas son el reflejo de una visión particular, ¿cómo tomar decisiones que sean capaces de resolver el problema público desde una perspectiva universalista? La respuesta brindada por Lasswell hace más de medio siglo fue la “ciencia de las políticas”. Ello supone que el sistema representativo determina los fines a alcanzar (el qué) y los expertos hacen uso del conocimiento científico para establecer los cómos. La tecnocracia o gobierno de los expertos define, desde esta perspectiva universalista, las estrategias de políticas.
Sin embargo, los análisis de políticas desde Herbert Simon han comprobado que los formuladores de políticas —incapaces de recolectar, procesar y ponderar toda la información disponible— utilizan tanto los atajos cognitivos propios de la racionalidad instrumental (cálculos, evaluaciones, hipótesis causales entre fijación de metas y logro de objetivos) como aquellos insertados en nuestro sistema automático[23] (emociones, creencias profundamente arraigadas, libretos cognitivos y rutinas). Dicho de otra forma, los seres humanos basamos nuestra decisión tanto en lo conocido (experiencia) como en lo probado (evidencia), dentro del marco de lo aceptable (cultura) (Simon, 1976; Peters, 2001; Lindblom, 2010; Cairney y Weible, 2018). Por ello, las alternativas no son centrarse o no en la persuasión hábil que apela a la emoción, sino en cómo elegir de manera más efectiva, mientras se adhiere a principios éticos y se utiliza evidencia para sustentar dichas propuestas (Cairney y Weible, 2018, p. 332).
En este último punto, el análisis de las ideas como elemento determinante de la formulación de políticas y, específicamente, del diseño de instrumentos, se enfrenta a un problema novedoso, pero no por ello menos importante: la posverdad. Este término fue acuñado en 2010 por David Roberts para referirse a los políticos que negaban la existencia del cambio climático como problema público, a pesar de la evidencia científica disponible para su constatación.
Si las políticas dependen de la definición que hagan los decisores de los problemas públicos, y en este proceso las ideas de lo adecuado de los actores con veto tienden a prevalecer, la difusión y popularidad de las ideas no sustentadas en criterios científicos por parte de la autoridad representan, desde el punto de vista racional, una amenaza para el proceso de formulación de políticas y, específicamente, para los ciudadanos expuestos a esos procesos.
La pérdida de confianza en las instituciones gubernamentales, el auge de las redes sociales como instrumentos de formación de la opinión pública y el “razonamiento motivado”[24] que caracteriza la toma de postura de los seres humanos frente a discusiones políticas o dilemas morales (Sanz Blasco y Carro de Francisco, 2019), son factores de riesgo que amplían el margen de aceptación de postulados o declaraciones no sustentadas en evidencia, pero poderosas para convencer a las audiencias.
Pese al debate vigente en la actualidad, las respuestas varían de acuerdo con los contextos nacionales y las coyunturas en cada país. El pluralismo puede convivir con la manipulación de las actitudes y perspectivas políticas del electorado por parte de las élites. Tal como lo propuso Edelman (1977), el pluralismo puede garantizar la competencia entre las élites, al mismo tiempo que provee a las masas la oportunidad de participar en el proceso de toma de decisiones generando la sensación de una democracia popular floreciente. Sin embargo, en la práctica, puntualiza Edelman, el pluralismo ocurre como una forma de manipulación en la que se discute sobre los temas de interés de las élites, imponiendo severas restricciones a la protesta civil y a la oposición ciudadana en general.
En la actualidad las redes sociales se erigen en instrumentos con una gran capacidad para hacer posible dicha manipulación. Las llamadas fake news,[25] expresadas en un lenguaje creíble por líderes carismáticos o personajes reputados con capacidad de interpelar directamente a ciertos grupos, pueden ser muy efectivas (Urmeneta, 2016). Estudios recientes sugieren que la mayoría de los ciudadanos carece de los instrumentos para diferenciar noticias falsas de contenidos previamente verificados. Si bien el abordaje debe ser siempre a favor de una mayor libertad de prensa y expresión, este tipo de fenómenos tienen efectos nocivos nada desdeñables sobre las actitudes y comportamientos políticos y sociales de los ciudadanos (Tambini, 2017), que, lejos de prevenir, pudieran ahondar la gravedad de ciertos problemas públicos.
Los movimientos antivacunas, los mensajes de quienes esgrimen la inexistencia del cambio climático, así como la actividad publicitaria de los grupos “provida” que combaten la despenalización del aborto como una intervención de salud pública, son ejemplos recientes de cómo desde posiciones de poder o influencia social se han desarrollado mensajes persuasivos basados en evidencia “falsa” que motivan comportamientos —de políticos y ciudadanos— contrarios al interés público. Cuando estas creencias causales (ideas) son aceptables para un grupo significativo de ciudadanos pueden transformarse en consignas políticas, y, llegado el momento, en propuestas programáticas que afectan negativamente el bienestar de una sociedad. Aquí es donde una vez más la importancia de la evidencia científica resulta decisiva para evaluar problemas y opciones de políticas para su solución.
Por todo ello, en el actual contexto de activación ciudadana, redes sociales y viralización de mensajes de dudosa veracidad, recuperar los presupuestos e instrumentos propios de la democracia deliberativa, como marco teórico y programa de acción, representa la respuesta más poderosa y adecuada para enfrentar el desafío de tomar decisiones racionales desde una orientación pública en el marco de regímenes democráticos pluralistas y representativos.
La democracia deliberativa como sistema preventivo de decisiones basadas en evidencias falsas
Si el problema son las decisiones basadas en fake news —lo que se ha dado en llamar la posverdad—, una posible respuesta es la vieja y conocida fórmula de políticas basadas en evidencia. Ello supone, tal como lo propuso Lasswell a mediados del siglo xx (y mucho más atrás en el tiempo Platón, cuando postuló la necesidad de un “rey filósofo”), el gobierno de los técnicos. Quienes más saben de los problemas a resolver deben ser los encargados de gobernar, tomando como criterio fundamental (por universal) el conocimiento científico.
Sin embargo, los regímenes democráticos suponen la participación de los ciudadanos, tanto en la selección de sus representantes como, en algunos casos, en los procesos de toma de decisión. Si el debate de ideas como condición indispensable de las poliarquías (Dahl, 1989) pudiera ser “ganado” por quienes enarbolan posverdades, ¿representa la democracia una amenaza para las políticas basadas en evidencia? ¿Es la tecnocracia el antídoto frente a este peligro?
El debate tradicional entre tecnócratas y demócratas estaba basado en la siguiente disyuntiva: ¿deben las políticas públicas ser el resultado de procesos de negociación política, en los que se imponga la postura de los actores mayoritarios y/o más poderosos, o deben ser más bien la consecuencia de un análisis razonado de la evidencia científica disponible? Dicho de otra forma, ¿le damos prioridad a la voz
