agradecemos a Edgar Bustos, estudiante del Doctorado en Políticas Públicas del cide, su apoyo a lo largo de todo el proceso de edición de este volumen. Esperamos que este producto sea de utilidad para jóvenes como él, que cursan sus estudios de posgrado en las instituciones académicas de México y América Latina. Y, por supuesto, para nuestros colegas interesados en describir, entender, explicar y mejorar los complejos procesos de políticas públicas de los países y localidades de nuestra región.
1. Las ideas y las políticas públicas
José del Tronco Paganelli[*]
[…] One might be an Euclidean geometer in a non-Euclidean world
John Maynard Keynes
Introducción
Este capítulo se propone analizar qué papel juegan las ideas en los procesos de formulación de políticas. A diferencia del lugar marginal que ocupaban en las perspectivas que dieron sustento al análisis de políticas públicas luego de la posguerra, las ideas representan un componente central en algunos de los enfoques actuales que el presente libro se propone reseñar. A lo largo de los diversos apartados se podrá constatar el lugar y la importancia que adquieren las ideas en las formulaciones teóricas, como también su influencia en el proceso de toma de decisiones. A menudo ocultas detrás de los intereses de los actores políticos, las ideas moldean las preferencias de quienes participan en las actividades de encuadre, formulación y diseño de las políticas, y representan también los fines últimos que aquellas pretenden alcanzar. Son, en tal sentido, el elemento político por excelencia de las decisiones gubernamentales.
Las políticas son en buena medida el reflejo de las ideas de lo adecuado[1] compartidas por aquellos que las formulan. En el marco de procesos decisorios racionales —que definen instrumentos y metas con arreglo a fines—, las ideas constituyen uno de sus principales fundamentos, al establecer, entre otras cosas, los objetivos colectivos a ser alcanzados por cada intervención.
Pese a esta aparente complementariedad, existe una tensión inherente entre la dimensión racional y la dimensión política de las políticas. Mientras la primera hace hincapié en una secuencia propia del método hipotético deductivo basada en la importancia de la evidencia científica para identificar y erradicar las causas de los problemas sociales, el componente político supone la posibilidad de debatir la legitimidad, tanto de los problemas como de las diversas alternativas de solución, asociadas cada una de ellas a un conjunto de intereses particulares.[2]
Así, las ideas que dan sustento a las decisiones políticas son concepciones parciales de una realidad social. En tanto creencias causales (Béland y Cox, 2011), las ideas son constructos que desarrollan explicaciones de los fenómenos políticos desde perspectivas particulares, pero con pretensión de universalidad. Es decir, las ideas son concepciones del mundo que nos ayudan a dar sentido a los problemas políticos y a plantear soluciones a partir de esas definiciones. Al precisar nuestros valores y preferencias, las ideas nos proveen de marcos interpretativos para distinguir “lo importante” y “lo deseable” de lo que no lo es (Béland y Cox, 2011, p. 3).[3]
En la categoría ideas podemos incluir creencias ampliamente compartidas en un determinado tiempo y lugar (espíritus de época), cosmovisiones (formas de ver el mundo transversales a contextos nacionales e históricos), definiciones de problemas públicos (frames o encuadres), e incluso lógicas de acción colectiva comunes al interior de grupos, organizaciones y redes que condensan fines públicos a alcanzar (estrategias de política[4]). En el marco de los sistemas políticos y sociales, algunas ideas más generales suelen ser compartidas y poco cuestionadas (universalidad del voto, igualdad de derechos independientemente del origen étnico o social de los individuos), mientras que otras, más instrumentales, como los fundamentos que dan origen a los programas de combate a la pobreza o la inseguridad, sí están sujetas a debate y suponen un conflicto político entre quienes las postulan (Cairney y Heikkila, 2017, p. 365).[5]
Dada la diversidad de contextos socioculturales en que surgen y se desarrollan los agentes que participan en el proceso de toma de decisiones, hay diversas ideas, concepciones (y valoraciones) de la felicidad, la justicia, el bienestar o el buen vivir. La formulación de políticas es a menudo el proceso en el que se define cuál de todas estas propuestas normativas es la más adecuada para una sociedad, en un periodo de tiempo determinado.
Asimismo, como toda actividad con efectos distributivos, la formulación de políticas implica satisfacer ciertos intereses en desmedro de otros. Por ello no importa solo lo deseable —en términos de acciones sustentadas en valores—, sino también lo conveniente. Finalmente, las decisiones de política pública son el resultado de una lógica instrumental: son estrategias concebidas como los medios más eficientes para alcanzar ciertos fines. Por ello, mientras las ideas de lo adecuado restringen la selección de instrumentos y metas, la factibilidad de estos últimos condiciona la obtención de los fines definidos políticamente. Racionalidad instrumental (con arreglo a fines) y racionalidad axiológica (con arreglo a valores) se influyen mutuamente durante el proceso de toma de decisiones (Weber, 1985).
Dicho esto, cabe preguntarse, ¿cuál es el papel de las ideas en el análisis y la hechura de políticas públicas? ¿Cómo diferenciar las ideas utilizadas por los actores políticos para justificar sus propuestas como las más adecuadas para la resolución del problema en cuestión, de los objetivos particulares perseguidos por ellos para satisfacer sus intereses? Asimismo, ¿cómo resolver la tensión que caracteriza la necesidad de encontrar las mejores soluciones a problemas colectivos cuando existen diversas ideas de lo adecuado, todas las cuales tienen el mismo derecho a ser expresadas? ¿Cómo lograr un equilibrio entre el pluralismo de ideas y el derecho a expresarlas, propio de la democracia, con las políticas basadas en evidencia más cercanas a un modelo tecnocrático? ¿Es posible, y de qué manera, conciliar ambas lógicas dada la necesidad de conocimiento técnico en un marco democrático de toma de decisiones? Estos son los interrogantes que se buscará responder a lo largo del presente capítulo.
En un primer momento, el trabajo describe el papel de las ideas en el análisis de las políticas públicas, tanto en los enfoques tradicionales como en los más actuales. En ese marco se analizan los tipos de ideas y el rol que suelen jugar durante la etapa de problematización y formulación de políticas, así como las dificultades derivadas de la tensión entre una racionalidad instrumental y una racionalidad valorativa. En un siguiente apartado, se introducen brevemente algunos de los desafíos que enfrentan los decisores de política pública y los ciudadanos en general frente a la propagación de noticias falsas altamente persuasivas, y se discute en qué medida la deliberación pública como práctica puede contribuir a conciliar las lógicas tecnocrática y democrática en el marco de regímenes políticos pluralistas y representativos. Para finalizar se reseñan las conclusiones y apuntes a futuro para la investigación del papel de las ideas en el ámbito político.
El papel de las ideas en los enfoques tradicionales de política pública
La descripción del mundo político y social requiere de un conocimiento profundo y sistemático de las ideas que lo integran. Sin estas últimas, ningún tipo de explicación acerca del cambio o la estabilidad de los sistemas sociales podría ser realizada (Blyth, 2011, p. 84).
Las ideas son argumentos lógicos (frames) que los individuos desarrollan para otorgar sentido, estructurar y reestructurar una imagen del mundo, dados sus elementos y eventos constitutivos. Como lo sugiere Campbell (2002), las ideas pueden concebirse como discursos públicos o ideologías pretendidamente universales —como el liberalismo democrático o el comunismo—, pero también adoptan la forma de prescripciones o propuestas programáticas aplicables solo a ciertos contextos, como la abolición de las armas nucleares o la mitigación de gases de efecto invernadero (Hall, 1993).
Pese a la aparente centralidad de las ideas en el campo de estudio de las políticas públicas —tanto
