(evaluación) a fin de aportar racionalidad al proceso de decisiones (Lasswell, 1951). Los actores que participan en este proceso son reconocidos como agentes de cambio, se les ha conceptualizado por Kingdon (1995) y Mintrom y Norman (2009) como emprendedores de políticas (policy entrepreneurs) y forman parte del proceso de toma de decisiones que se traduce en acciones de políticas públicas. Se asume aquí que el emprendedor de políticas promueve innovaciones por medio de redes —de actores políticos y de expertos— para comunicar sus ideas con aquellos que comparten sus intereses, construyendo así lo que Sabatier y Weible (2007) denominan coaliciones promotoras.
Una de las principales características de los estudios de política, ruta en la que encontramos la perspectiva del proceso antes mencionada, radica en que se reconstruye ex post el proceso de decisión de las políticas como un todo poniendo énfasis en la incidencia de los contextos en el sistema de políticas públicas. En otras palabras, la política pública siempre es ella y sus condiciones mismas. Por lo tanto, no debe comprenderse como “externalidad” al proceso.
Dicho énfasis en el examen del contexto como variable que interviene en el proceso de las políticas públicas se remonta a Lasswell (1971). De él recuperamos el sentido bidireccional que dio a la relación entre las categorías decisión y contexto, donde este da forma a las decisiones y a la vez ellas lo retroalimentan como proceso social. En resumen, la tesis de fondo que comparten las perspectivas aquí reunidas es la necesidad de comprender los procesos implicados en la hechura de las políticas públicas en relación a los contextos político-institucionales de los que surgen y también los que otorgan singularidad a los procesos decisionales de políticas.
Temas y estructura general del libro
Este libro contiene una selección de enfoques teórico-analíticos con orígenes y alcances diversos que comparten por lo menos tres importantes características: son ampliamente discutidos y usados en la literatura contemporánea; se centran en describir, explicar y entender los procesos (no las etapas) de las políticas públicas, y han mostrado ser útiles para analizar procesos de políticas en diversos contextos político-administrativos, nacionales y locales. De hecho, para seleccionar los temas y enfoques que incluimos en este volumen nos hemos inspirado en publicaciones similares, en particular en las diversas versiones de Theories of the Policy Process, editado por Paul Sabatier y Christopher Weible; en Understanding Public Policy de Paul Cairney; y en Contemporary Approaches to Public Policy, editado por Guy Peters y Philippe Zittoun. Así, una buena parte de la temática que allí se discute se recupera en el presente volumen, aunque hemos incorporado discusiones esenciales que no se tratan en dichos textos. Por ejemplo, este libro lo abrimos con dos capítulos de naturaleza general, que entrecruzan diversas literaturas académicas. Asimismo, incluimos discusiones sobre enfoques —transferencia de políticas, cambio en las políticas o el enfoque conductual aplicado a las políticas públicas— que poca o ninguna atención han recibido en los textos internacionales ya citados.
Aunque cada capítulo desarrolla temas y preocupaciones téorico-analíticas particulares, todos atienden aspectos comunes para presentar, con la mayor claridad posible, las aportaciones y las limitaciones de cada enfoque. Así, en todos ellos el lector habrá de encontrar los orígenes del enfoque o discusión teórica tratada; los principales autores y las publicaciones de referencia básica, además de los textos fundacionales y/o los más citados; los debates y las tradiciones intelectuales con las que los enfoques se relacionan; las preguntas de investigación que se han buscado responder con los instrumentos conceptuales y analíticos del enfoque; ejemplos concretos de aplicación a casos empíricos, incluyendo algunos latinoamericanos; los argumentos centrales y conocimientos que estas literaturas han acumulado; las limitaciones teóricas, analíticas o conceptuales del enfoque, y, finalmente, una discusión sobre las agendas futuras de investigación y la utilidad potencial de los enfoques para América Latina.
Esto último ha sido una preocupación central de todos los que han contribuido al volumen desde el inicio del proyecto. Aunque son discusiones teóricas surgidas como respuesta a realidades empíricas y a debates académicos europeos y norteamericanos, los autores de este libro consideramos que los enfoques reseñados representan un lenguaje teórico-conceptual y un herramental analítico útiles para el estudio de los procesos de políticas públicas de nuestras jurisdicciones nacionales.
En términos de la estructura general del libro, después de esta introducción prosiguen once capítulos de destacados especialistas en el área de las políticas públicas latinoamericanas. En “Las ideas y las políticas públicas”, José del Tronco Paganelli analiza cómo las ideas pueden influir en los procesos de políticas públicas, desde su formulación hasta la valoración de sus efectos o consecuencias. Para ello, el autor discute algunas de las más representativas aproximaciones ideacionales tradicionales y actuales. Entre los temas discutidos por Del Tronco destacan los desafíos que enfrentan los decisores de política pública y los ciudadanos frente a la propagación de noticias falsas; la forma en que las ideas pueden ayudar a encuadrar (frame) los problemas públicos y las intervenciones de política, y la importancia de la deliberación pública como práctica que puede o no contribuir a conciliar las lógicas tecnocrática y democrática en el marco de regímenes políticos pluralistas y representativos. El capítulo concluye dando varios apuntes para la investigación futura del papel de las ideas en el ámbito político.
En “Los enfoques teóricos centrados en el actor y en la acción estratégica: alcances y límites”, José Luis Méndez hace un repaso de las diversas aproximaciones que se han producido en la literatura académica para entender el papel de los “actores” en los procesos de política pública. Méndez recupera debates clásicos de la ciencia social en torno a los conceptos de estructura y agencia, así como las interacciones de ambas como factores explicativos; describe, asimismo, las características de lo que llama “enfoque de la acción estratégica”, que precisamente se ocupa del estudio de la naturaleza de las acciones de los agentes. Es un texto que discute las aplicaciones del enfoque en diversas realidades empíricas, y sus retos teóricos, conceptuales y metodológicos. Con base en una cuidadosa revisión de los pros y contras de la literatura, Méndez esboza una propuesta para potenciar la utilidad del enfoque de acción estratégica para así desarrollar análisis de políticas públicas más sistemáticos.
Después de estos primeros capítulos sobre temas de corte más bien transversal, el tercero inicia la discusión de enfoques teórico-analíticos específicos. En “Enfoque de corrientes: la centralidad de las ideas y la agencia en la formación de la agenda de políticas públicas”, Ana Díaz Aldret ilustra los avances que ha producido esta perspectiva desde sus orígenes en el texto ya clásico de John Kingdon sobre agendas y alternativas de política pública. Una particularidad de esta perspectiva es que incorpora nociones como ambigüedad, incertidumbre y las limitaciones de tiempo para analizar la formulación de los problemas y la selección de las alternativas de solución. En el corazón de esta propuesta se ubica el poder de las ideas como elemento que explica el cambio en las políticas públicas. Díaz repasa los argumentos más relevantes del enfoque, más sus aportaciones empíricas y contribuciones a la teoría, para concluir con un análisis contextualizado del enfoque de corrientes para nuestra región, señalando su alcance limitado en América Latina.
En el capítulo cuatro, “El marco de análisis de coaliciones promotoras”, Alex Ricardo Caldera Ortega reseña las principales propuestas del enfoque original de Paul A. Sabatier, el cual es un intento por explicar el cambio en las políticas públicas partiendo de una multiplicidad de variables independientes, entre las que destaca la asociación de actores que comparten ideas en torno a la naturaleza de los problemas públicos y, en especial, acerca de las respuestas que deben emplearse para solucionarlos. Caldera resume los postulados originales, repasa los ajustes que le han hecho Sabatier y otros autores, y discute las principales críticas que ha recibido. El capítulo se enriquece con ejemplos empíricos que ilustran el uso del marco de coaliciones promotoras, incluyendo investigaciones aplicadas en el estudio de la realidad latinoamericana.
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