de los problemas (Lindblom, 2010), son elementos que condicionan el proceso de formulación, la definición política de “quiénes obtienen qué, cómo y bajo qué condiciones” depende en alguna medida de las creencias de los decisores (Campbell, 2002; Béland y Cox, 2011). Por eso la pregunta no debería ser si las ideas son un factor relevante para explicar los procesos de formulación, sino qué tanto y cuáles son sus implicaciones.[13]
Los estudios que más centralmente destacan la importancia de las ideas en el proceso de toma de decisiones suelen asociarse al paradigma constructivista. Desde el constructivismo, las políticas públicas son el resultado de procesos de aprendizaje contextualizados, en los que los rasgos idiosincráticos y las características distintivas del problema determinan el tipo de intervención que los decisores consideran adecuado (Parsons, 2007).
Para el constructivismo, el individuo, en este caso el tomador de decisiones, construye el mundo y reflexiona sobre él (Fontaine, 2015). Así, las políticas están hechas de palabras, de historias, de narrativas, y estas se construyen sobre la base de las ideas de quienes problematizan y formulan las intervenciones en un contexto de racionalidad limitada (Majone, 1997). Desde esta premisa, las ideas juegan un papel decisivo ya que la adopción de una política depende más de su credibilidad y factibilidad política que de su carácter científico (Fontaine, 2015, p. 15; Majone, 1992).
En un mundo donde las políticas surgen y se institucionalizan a partir de su legitimidad,[14] el paradigma que concibe al gobierno como un conjunto de burocracias tomando decisiones óptimas en términos de costo-efectividad es difícilmente aceptable.[15] A diferencia de un sistema que quiere minimizar la contingencia a favor de la predictibilidad y la estandarización de acciones gubernamentales (Miller, 2002, p. 4), un paradigma que valida el aporte de las diversas perspectivas y promueve la participación de saberes y enfoques no totalizantes —como ciertamente lo es el paradigma racional— favorece la creatividad, y promueve nuevas soluciones para los problemas públicos, además del aprendizaje que supone su puesta en práctica (Miller, 2002, p. 9). La virtud no está en brindar soluciones óptimas y únicas a problemas similares, sino en construir la mejor solución posible —al incluir el criterio de aceptabilidad— dado el contexto sociopolítico, científico y cultural en el que son formuladas e implementadas.
Las coaliciones promotoras y el uso estratégico de las ideas para el “cambio de políticas”
Tal como ha sido analizado hasta aquí, las ideas tienen un papel importante en el proceso de formulación de políticas. Desde la problematización y la actividad de encuadre hasta el diseño de instrumentos, las ideas, paradigmáticas y/o contextuales, contribuyen a definir el conjunto de alternativas aceptables para la resolución de problemas públicos. Por ello es posible rastrear su influencia en varios de los enfoques utilizados actualmente para la actividad de policy analysis (análisis de políticas).
Uno de los enfoques actuales de políticas públicas que recupera el papel de las ideas durante el proceso de formulación es el conocido como advocacy coalition framework (acf, por su sigla en inglés) o coaliciones promotoras. De acuerdo con este enfoque, las advocacy coalitions[16] son grupos de actores que se unen a partir de ciertos objetivos y/o creencias compartidas, y desarrollan acciones para defenderlas y/o promoverlas en el ámbito de la formulación y/o administración de políticas públicas (Jenkins y Sabatier, 1994).
En tal sentido, el enfoque de acf se distingue del de redes de políticas, al poner énfasis en un núcleo normativo en torno del cual los actores se van aglutinando, más allá de la identidad y de las relaciones que vinculan a los actores de la coalición. El principal aporte del acf se da en términos de los factores que explican el cambio en la orientación de las políticas. Desde esta perspectiva, las ideas son el elemento clave, pero estas se imponen no solo porque son “adecuadas”, sino porque son las indicadas para el momento (Cobb y Elder, 1993). Hay una ventana de oportunidad abierta por cierta disposición de los formuladores de tomar por buenas las ideas promovidas por la coalición, y esto puede deberse a los recursos tangibles de la coalición (Knoepfel et al., 2007) y a su capacidad de traducir sus propuestas en una retórica aceptable para los formuladores (Gómez, 2016).
La capacidad estratégica de las coaliciones promotoras para insertar en la agenda determinados asuntos depende de recursos tales como 1) la autoridad formal de alguno de los miembros de la coalición, 2) el apoyo de la opinión pública, 3) la disponibilidad de información especializada, 4) la capacidad de movilización de apoyo ciudadano, 5) dinero, y 6) liderazgo, todos ellos de gran valor para el éxito de la coalición (Weible y Sabatier, 2007, p. 129).[17] Pese a esto, la habilidad de los formuladores para “enmarcar” la política de acuerdo con el “espíritu de época”, los “sentidos comunes” o las ideas consideradas adecuadas por los actores con veto, resulta decisiva.
Estos hallazgos son menos sorprendentes cuando concebimos a la formulación de políticas como un proceso complejo y por tanto difícilmente lineal (Subirats et al., 2008). Las decisiones emergen de la interacción de análisis técnicos de los objetivos e instrumentos con la designación[18] “política” de costos y beneficios a actores particulares. En términos políticos, intervienen los cálculos electorales de los gobiernos y las creencias ideológicas de los actores. En términos administrativos, la racionalidad instrumental es condicionada por las inercias organizacionales, las rutinas cognitivas y los “modos de hacer” burocráticos, que impiden formular decisiones sobre “pizarras limpias” (Lindblom, 1980). En este marco, los formuladores buscan articular intervenciones públicas capaces de resolver problemas, a la vez que mantener el apoyo social (Howlett y Mukherjee, 2017, p. 3).
Como ya quedó señalado, hay diversos tipos de ideas. Desde las cosmovisiones o ideas paradigmáticas, los normative frameworks, hasta las ideas programáticas plasmadas en el diseño de instrumentos durante el proceso de formulación. Las ideas paradigmáticas hacen referencia a un conjunto de valores y normas ampliamente compartidas por los actores políticos relevantes de una sociedad. Estas ideas restringen el menú de opciones disponibles para los formuladores, aunque ello es de gran ayuda cuando no hay evidencia concluyente sobre cuál es la mejor alternativa de política que se debe seleccionar. De acuerdo con ello, los decisores actúan según una lógica “de lo adecuado” (consensos preexistentes) más que a partir de un análisis típico de causa-efecto o costo-beneficio (Campbell, 2002; March y Olsen, 1984).[19]
La transformación de los normative frameworks que sustentan una política, da lugar a lo que Peter Hall denominó “cambios de tercer orden” (Hall, 1993). Es decir, transformaciones paradigmáticas en la orientación de las políticas públicas —macroeconómica, social, exterior, energética o educativa, entre otras—. Estos cambios, de acuerdo con la teoría del equilibrio interrumpido, combinan una fase incremental en la que se van construyendo los nuevos consensos, con otra de “salto” o “cambio súbito”, cuando se dan todas las condiciones para hacer dicho cambio (Ture, Jones y Bumgartner, 2017). Es decir, el consenso paradigmático había venido siendo transformado de forma gradual, y este proceso fue una condición necesaria para que —sumados otros factores propios de una coyuntura crítica— el cambio normativo “de tercer orden” pudiera tener lugar.
En su famoso libro sobre los Tres mundos del Estado de bienestar, Esping-Andersen muestra cómo los regímenes institucionales diseñados para lidiar con los problemas de la provisión de cuidado, salud y seguridad social en las democracias industrializadas occidentales durante la posguerra fueron el resultado de las ideas políticas predominantes en cada país. En términos de Esping-Andersen, fueron “las coaliciones políticas de clase” en el poder durante la instauración de este arreglo institucional, las que determinaron la orientación de los regímenes de bienestar. Lo interesante, según el autor, es que las alternativas disponibles para los diseñadores no eran infinitas, sino que estaban en buena medida restringidas por las cosmovisiones dominantes, es decir, por aquellas que los actores políticos consideraban (o no) posibles
