fundamentalmente en el terreno del mercado con un esquema público residual (régimen “Liberal”), mientras que en los países escandinavos donde la coalición de clase predominante era de obreros industriales y campesinos haya sido el Estado quien —a través de estructuras impositivas fuertemente redistributivas— asumiera dicha responsabilidad (régimen “Socialdemócrata”). Así, es probable que el espíritu de época predominante haya “condicionado” a los gobiernos de los países industrializados a desarrollar instituciones de bienestar para disminuir el atractivo de los discursos revolucionarios propios de la Guerra Fría, durante la posguerra. Pero el tipo de régimen de bienestar desarrollado en cada contexto nacional fue resultado de las coaliciones políticas predominantes y de las ideas “aceptables”, en ese momento, en cada país.
El framing o la presentación de ideas en la definición de problemas e intervenciones de política. Fortalezas y debilidades
A diferencia de las ideas paradigmáticas en torno a las cuales se forman grandes consensos políticos, los encuadres (frames) son ideas engarzadas estratégicamente en argumentos que los actores políticos utilizan por lo general para redefinir la naturaleza de los problemas, y, por tanto, de los instrumentos de políticas aplicados para su solución (Jerit, 2008). Estas ideas adquieren a menudo la forma de etiquetas (labels) que ayudan a los ciudadanos a entender mejor y más rápidamente (aunque de forma simplificada), la motivación de la propuesta que se está formulando. Por ello, los cambios de instrumentos de política o de segundo orden (Hall, 1993) suponen estrategias de reframing o redefinición de la naturaleza del problema abordado por la política pública (Campbell, 2002, pp. 24-25). Para modificar los programas y los instrumentos de política en general, resulta necesario modificar la interpretación dominante establecida durante la fase de reconocimiento del problema en la construcción de la agenda pública, y ello implica modificar las ideas que propiciaron dicha problematización (Nelson, 1993).
Un primer problema se relaciona con la dificultad de establecer cuál es el framing adecuado para cada asunto, justamente porque dicha decisión es parte de un conflicto ideológico. La literatura especializada, por lo general, no ofrece una gran cantidad de análisis comparados o contrafácticos que permitan ponderar diferentes posiciones de política en un mismo debate. El trabajo de Jerit (2008), al analizar las estrategias del Partido Demócrata (impulsor del cambio) y del Partido Republicano (defensor del statu quo) durante la discusión de la reforma del sistema de salud en Estados Unidos en 1994, es uno de los pocos y mejor logrados, por su pretensión de establecer empíricamente patrones a seguir por reformistas y defensores del statu quo, para lograr imponer de forma efectiva su perspectiva del problema.
En su trabajo, Jerit logra determinar que los promotores de un cambio de políticas tienen la responsabilidad de presentar evidencia de que el cambio es deseable, no solo para sus constituencies, sino para la sociedad en general, incluyendo a los sectores representados, en principio, por los defensores del statu quo. En tal sentido, Jerit sostiene que una primera condición necesaria para lograrlo es instaurar un diálogo en los términos conceptuales —bajo el encuadre ideológico— de los promotores del cambio. Esta condición facilita la presentación de evidencia favorable a sus argumentos, y aumenta su capacidad de persuasión para la obtención de apoyo ciudadano, sin el cual la posibilidad de que los defensores del statu quo modifiquen su perspectiva se vuelve insignificante.
A mediados de 2011, en Gran Bretaña, la opinión pública se vio conmocionada a raíz de una serie de protestas y hechos de vandalismo ocurridos en los suburbios de la ciudad de Londres. Ante esta situación, el primer ministro David Cameron, trató de dar un encuadre a lo ocurrido con la siguiente afirmación: “This is not about poverty. It is a about culture”[20] (Newsweek, 2011, p. 34). El significado del encuadre que el jefe de Gabinete inglés daba a los hechos puede ser interpretado como “esta gente no está manifestándose como consecuencia de una situación de deprivación social. La violencia de sus acciones demuestra que sus valores no son acordes a nuestros modos de convivencia social, y estos hechos demuestran su dificultad para integrarse a nuestra sociedad”.
Por lo general, los framings son ideas simples, formuladas de manera directa, algo que las hace fácilmente inteligibles para un público masivo, y que ayudan a crear un apoyo generalizado en torno a ciertas propuestas. De hecho esto fue lo que buscó Cameron en su discurso. Sin embargo, el análisis sociodemográfico de los participantes en las revueltas podía dar lugar a una interpretación diferente. Si bien podemos pensar que los disturbios son reprobables, cuando nos adentramos en las características de los manifestantes, vemos que estos rasgos, analizados detenidamente, podrían sugerir un encuadre diferente al ofrecido por el primer ministro británico: jóvenes, menores de 25 años, varones, desempleados, y habitantes de zonas urbanas de bajos recursos (Newsweek, 2011, p. 34). Estas características podrían indicar que los reclamos sí estaban asociados a una posición social desfavorecida, a cierta invisibilización de sus necesidades y a la obligación de hacerlas explícitas, dada la falta de resonancia que sus demandas encuentran en el sistema de representación política. Visto así, el encuadre de Cameron, “es un problema de integración a nuestros valores”, parece al menos insuficiente para sustentar una interpretación completa de las causas de los disturbios. La evidencia indica, en particular, una situación de exclusión y marginación social.[21]
Pese a ello, es probable que el discurso de Cameron haya convencido a los ciudadanos ingleses de que la intervención frente a este problema no se oriente a brindar mayores oportunidades a estos jóvenes. Por un lado, porque los datos que sustentan la hipótesis alternativa son de difícil acceso mientras que la retórica es directa y puede ser aceptable para el ciudadano promedio. Lo llano del mensaje aumenta su capacidad de persuasión, pero además fija los términos de la intervención a seguir: “dichos jóvenes deben ser encarcelados o, si fueran extranjeros, deportados del país”, independientemente de lo que una “política basada en evidencia” pudiera sugerir.
Este ejemplo nos remite a otro problema derivado de las estrategias de framing utilizadas por los actores políticos para justificar ciertas decisiones de política. En ocasiones, las estrategias de encuadre pueden incorporar una retórica de tipo dog whistling; esto implica presentar determinados argumentos a un público amplio de forma ostensible, en tanto se brindan señales codificadas para ciertos actores con información contraria[22] (Goodin, 2008, p. 7).
Ejemplo de ello son los trabajos de Méndez (2017) y Del Tronco y Hernández (2016), quienes muestran cómo, en el caso de la reforma energética llevada adelante por el gobierno mexicano entre 2013 y 2014, la retórica gubernamental hablaba de recuperar la eficiencia y la competitividad internacional de la emblemática empresa Petróleos Mexicanos, para que ello tuviera, además, un impacto a la baja en las tarifas de luz y gas para consumo residencial. Estos objetivos producían consenso en la opinión pública, pero ello involucraba —de acuerdo con el gobierno— la necesidad de abrir la exploración y producción al capital privado extranjero, algo inicialmente impopular, y de hecho prohibido por la Constitución dado el carácter estratégico de los recursos del subsuelo. A través de una estrategia discursiva y publicitaria efectista, el gobierno pudo generar una suerte de consenso silencioso entre los ciudadanos, dado el beneficio que implicaban las tarifas más económicas, algo que luego no se cumplió. Mientras tanto, los apoyos del sector empresarial fueron alcanzados con una retórica de apertura, modernización y oportunidades de negocios privados cuya compatibilidad con el discurso elaborado para los ciudadanos era, como mínimo, ambigua. Así, el gobierno obtuvo dosis de legitimidad suficientes para una reforma que, en principio, suponía costos políticos significativos.
El ejemplo precedente demuestra no solo la importancia del framing en la formulación de políticas, y la influencia de las ideas en este proceso, sino también un elemento problemático: la vaguedad con la que los actores con capacidad de establecer agendas plantean sus argumentos al momento de definir la naturaleza de los problemas y sus propuestas. Dicha vaguedad, indeseable tanto desde un enfoque técnico como desde una aproximación democrática, permite a los promotores concentrar sus estrategia de enmarque en objetivos generales, ampliamente aceptables, conocidos también como
