muchas ocasiones distorsiona el sentido público de las políticas.
Tanto los estudios como las discusiones de política pública de la región latinoamericana han estado en buena medida dominadas por la que pudiera llamarse “visión tradicional” de las etapas o los ciclos de políticas públicas. Por supuesto, esto no es algo incorrecto o inadecuado per se. De hecho, quienes participamos como editores y autores en este volumen hemos recurrido, en más de una ocasión, a esa imagen clásica de las políticas públicas, ya sea dentro de los salones de clase o en nuestras publicaciones. Ahora bien, los desarrollos disciplinarios internacionales han ido por caminos teórico-analíticos mucho más amplios y diversos en busca de explicaciones y respuestas a problemas públicos no resueltos, pese a formar parte de las agendas gubernamentales por décadas. Cuando uno revisa la literatura contemporánea es fácil encontrarse con una variedad de enfoques que poco o nada aparecen en nuestras conversaciones académicas latinoamericanas.
Gracias al compromiso y la colaboración de más de una decena de destacados especialistas en el ámbito de las políticas públicas, este volumen introduce un cúmulo de propuestas teórico-analíticas que pudieran servir de referencia a estudiantes y profesores por igual. Nuestra intención es modesta y ambiciosa a la vez. Lo primero, porque no buscamos inventar hilos negros; simplemente hemos tratado de acercar ciertas discusiones internacionales especializadas a los lectores latinoamericanos que, ya sea por su área de formación o por la mera ausencia de textos en castellano, no han tenido la oportunidad de conocerlas. Lo segundo, porque cada uno de los capítulos aquí incluidos representa una lectura original por parte de expertos regionales que conocen a fondo los enfoques presentados. Así, los capítulos reseñan el tema o enfoque en cuestión, pero además ofrecen ideas, reflexiones y valoraciones novedosas. Con ello, cada capítulo es en sí mismo una aportación original a la literatura latinoamericana e internacional. Nuestro esfuerzo colectivo es ambicioso también porque confiamos en que los contenidos del libro contribuirán a ampliar los horizontes teórico-analíticos regionales y, asimismo, aportarán elementos para comprender mejor la complejidad inherente que acompaña a los procesos decisionales, derivado en buena medida de los retos que implica lidiar con los llamados “problemas endemoniados” (wicked problems) de difícil solución.
En estas páginas introductorias queremos compartir con los lectores por qué sigue siendo importante avanzar en la ruta teórica para estudiar las políticas públicas, por qué es necesario hacerlo con lentes complementarios a los conceptos más conocidos del ciclo y las etapas, y por qué hemos incluido este grupo de enfoques teórico-analíticos. Finalmente, ofrecemos una visión sintética de los contenidos de cada uno de los capítulos.
Las políticas públicas: su importancia como objeto de estudio
La permanencia y persistencia de problemas públicos en las agendas internacional, nacional y locales, que aguardan soluciones inmediatas para mejorar el bienestar público de las sociedades, representan desafíos tanto para los tomadores de decisiones como para los investigadores especializados en políticas públicas. La desigualdad, la inseguridad, los altos índices de violencia, la violación de derechos humanos, los deficientes servicios públicos, entre otros, son asuntos que plantean retos cognoscitivos y prácticos. Desde sus orígenes, la investigación en políticas públicas como parte de su singularidad ha enfrentado precisamente el desafío de entender y explicar los orígenes de estos problemas, como premisa para proponer posibles soluciones alternativas al respecto.
Hoy en día existe un boom en el campo multidisciplinario de las políticas públicas. Con esta expresión queremos subrayar el amplio interés de la comunidad científica por encontrar mejores aproximaciones teórico-analíticas para comprender, describir y explicar procesos decisionales cuya intención explícita es resolver algún problema público. El abordaje de las políticas públicas se ha vuelto común entre políticos y funcionarios interesados en afrontar situaciones que afectan los intereses, derechos y bienestar de la población.
Al mismo tiempo, el análisis de los procesos de política pública como objeto de estudio ha crecido en importancia entre los académicos que intentan entender y explicar las circunstancias, las relaciones entre actores políticos y las consecuencias público-sociales que rodean a las acciones gubernamentales. Así, cada vez son más quienes analizan, examinan y estudian las políticas públicas, ya sea para construir mejores alternativas (ex ante) o para reconstruir y entender las trayectorias decisionales que ya sucedieron (ex post). En el primer caso, el principal objeto de estudio son las políticas públicas consideradas únicamente como instrumentos técnico-científicos, para encontrar las mejores alternativas, factibles y efectivas, para su mitigación; en tanto que en el segundo el objeto de estudio es el vínculo entre el proceso político y el proceso científico-técnico orientado a comprender a algún problema específico a fin de identificar fallas y aciertos en la toma de decisiones susceptibles de recuperarse en futuras políticas. Los enfoques que ofrece este libro se ubican en el segundo caso.
El desarrollo de la disciplina ha venido acompañado de la diversificación de referentes científicos y de una mayor riqueza intelectual. En sus inicios, el campo de las políticas públicas estuvo “dominado” por las ciencias económicas. Sin embargo, en las últimas dos décadas ha sido cada vez más notable la incidencia de otras disciplinas: la sociología, la ciencia política, la comunicación, la antropología, la psicología y, por supuesto, la administración pública. Esto ha permitido producir aproximaciones y conocimientos realmente multidisciplinarios, en línea con el espíritu original de esta área de estudios. Con ello el campo de las políticas públicas ha ido acumulando aportes analíticos cada vez más sustantivos, al tiempo que se ha ido convirtiendo en un tipo de ciencia social orientada a encontrar posibles soluciones a través de aplicaciones concretas de los distintos enfoques de políticas.
Como campo de estudio, las políticas públicas no han estado libres de cuestionamientos. Entre estos ha destacado la crítica a la (aparente) falta de marcos teórico-conceptuales que permitan desarrollar análisis sistemáticos y establecer generalizaciones sobre los patrones que siguen los procesos de políticas públicas. Algo que, en buena medida, ha sido por el interés predominante en los análisis de políticas públicas en explorar problemas específicos y coyunturas determinadas, subordinando así la acumulación de conocimiento de corte teórico. La lógica de análisis e investigación orientada a los problemas ha generado una cantidad importante de conocimiento específico, pero quizá demasiado focalizado y fragmentado. Una metáfora ampliamente conocida por los investigadores en ciencias sociales lo resume: el análisis de políticas públicas se ha enfocado más en los árboles y menos en el bosque.
Ahora bien, aunque el propósito explícito de las ciencias de las políticas (policy sciences, como las denominó en sus orígenes Harold Lasswell [1951]) no ha sido necesariamente la construcción de grandes teorías con vistas a conformar leyes universales (Ascher, en Del Castillo y Quintana, 2015), ello no significa que se haya relegado el interés por desarrollar sólidas propuestas teóricas, analíticas y metodológicas. Por el contrario, los esfuerzos intelectuales en este campo han tratado, primero, de captar la complejidad de los procesos de políticas y, segundo, hacer visibles los factores y actores que intervienen de forma central en aquellos. El propósito doble ha sido tanto aclarar las limitaciones de situaciones pasadas a través de estudios de políticas (para entender qué es posible cambiar), como encontrar mejores alternativas de soluciones a los problemas públicos mediante lo que se denomina análisis de políticas (Del Castillo, 2014), para generar marcos para el análisis sistemático, la comparación entre diversos casos, la detección de patrones de comportamiento e interacción, y en general, la construcción de enunciados teóricos capaces de enfrentarse a un proceso de validación/refutación científica frente a diversas realidades empíricas (Sabatier, 2007a; Sabatier y Weible, 2014).
Otra de las críticas a las políticas públicas apunta a las dificultades o limitaciones para determinar y ofrecer evidencia sobre la relación causal entre la intervención de ciertas políticas y la resolución de los problemas públicos. Por supuesto, los estudios de
