es posa un èmfasi especial en el procés d’evolució i de transformació dels valors. S’hi analitza quins són els nous valors emergents i quines han estat les causes, dins l’Administració pública, que han conduït a aquesta transformació. A continuació, es presenten quatre escenaris principals de confrontació de valors en les administracions públiques contemporànies: la relació entre la política i l’Administració pública, la relació entre l’Administració pública i els ciutadans, la relació entre el sector públic i el sector privat i la relació entre les organitzacions públiques i el seu personal. Aquest primer bloc del llibre es tanca amb un recull dels principals desafiaments ètics que cal considerar de cara al futur, estretament relacionats amb els dilemes ètics generats per aquests escenaris de confrontació.
El tercer capítol presenta i analitza quines han estat les principals reaccions a aquests escenaris, i com a Catalunya i a Espanya, així com en diferents països occidentals, s’ha donat resposta al repte de construir una Administració pública amb valors. Sota el concepte d’infraestructura ètica, creixentment adoptat en la teoria i en la pràctica de la promoció dels valors públics, es presenten un conjunt d’eines, de mecanismes i de processos, tant formals com informals, que els governs han utilitzat per respondre als reptes d’enfortiment ètic de les administracions i dels seus agents. La infraestructura ètica inclou, entre altres, els codis ètics i de conducta, els sistemes de control amb premi o sanció, les accions de formació i socialització, el desenvolupament dels lideratges i determinades polítiques de recursos humans.
A grans trets, es pot definir un codi ètic i de conducta com un conjunt d’estàndards entesos com a guies orientatives, instruments d’avaluació i mecanismes per al foment de l’educació en la virtut pública. En l’estudi dels codis ètics i de conducta es tenen en compte aspectes com el rol dels poders executius, la variabilitat dels codis segons el context on s’hagin d’implantar i les possibles tensions entre codis, que, en certes situacions, fan que esdevinguin contradictoris.
La formació i la socialització suposen encarar la distinció que fan alguns autors entre «ruta fàcil» i «ruta difícil», amb relació a les maneres de fomentar i de garantir la interiorització i la posada en pràctica dels valors. Formar i socialitzar implica optar per la «ruta difícil», la qual cosa, més enllà de les normes formals, obliga a centrar-se en els comportaments reals dels actors i situa les mesures ètiques dins d’un marc que requereix la implicació activa dels gestors públics en processos de transformació i d’aprenentatge de valors.
Pel que fa als sistemes de control i de sanció vinculats al compliment dels codis ètics i de conducta, es tindrà en compte la seva variabilitat i la manera com la pràctica dels valors es relaciona amb diferents sistemes de control. Un aspecte determinant dels sistemes de control és la manera com s’implanten, quins organismes es creen específicament per fer el seguiment i el control dels valors públics i quines variables i quins indicadors s’utilitzen per avaluar-ne l’efectivitat.
En connexió amb alguns dels instruments citats, el desenvolupament de certs tipus de lideratge i la implementació de determinades polítiques de recursos humans són eines insubstituïbles en la generació de climes ètics que afavoreixin l’arrelament dels valors en el si de les organitzacions públiques.
Cadascuna de les eines esmentades s’analitzarà des d’un punt de vista tant teòric com pràctic, destacant-ne les potencialitats, però també les febleses. Aquest apartat exposa diversos exemples sobre com es posen en pràctica els citats recursos en diferents països i en el nostre entorn institucional, i quins avantatges tenen, tant si ja estan essent utilitzats com si, a hores d’ara, encara no s’han incorporat a les infraestructures ètiques.
El llibre s’acaba amb una sèrie de reflexions conclusives on es destaquen els principals trets del diagnòstic sobre la situació de les nostres administracions públiques amb relació als valors, als desafiaments més significatius als quals s’enfronten en aquest camp els gestors públics i a les orientacions de canvi que caldria interioritzar per aconseguir enfortir els climes ètics en el si de les organitzacions públiques.
[1] En el cas concret de la policia, l’Institut de Governança i Direcció Pública d’ESADE està involucrat en el projecte Europeu COMPOSITE (Comparative Police Studies in the EU), el qual ha contribuït a demostrar trets idiosincràtics de la policia que s’acaben refl ectint en els valors i en l’ètica de les organitzacions policials. Si en voleu més informació, consulteu http://www.composite-project.eu/.
1. Introducció
En els darrers temps, les administracions públiques occidentals han viscut canvis profunds en les seves agendes i prioritats d’actuació, en la configuració de les seves estructures i dels seus processos i en el marc de relacions amb la ciutadania i els actors socials. Aquests canvis han tingut implicacions destacades sobre els discursos de valors que orienten la seva actuació, cosa que, tal com veurem al capítol següent, crea nous dilemes ètics a l’interior de les organitzacions públiques.
Alhora, els entorns en què es mouen les administracions s’han tornat creixentment complexos i turbulents. L’esfera pública avui és molt més densa i superpoblada que en dècades anteriors. Grups d’interès i ciutadans organitzats incrementen la seva activitat i interpel·len cada vegada més els poders públics, qüestionant les maneres de fer tradicionals de les administracions. La crisi econòmica ha aguditzat aquestes tendències i ara es posa en dubte la legitimitat de les decisions, augmenten les exigències de transparència i de retre comptes i es planteja a les organitzacions públiques nous reptes que sacsegen els sistemes de valors establerts.
En les últimes dècades, a més, han incrementat substancialment en les agendes públiques problemes d’alta complexitat –els anomenats wicked problems (Rittel & Webber, 1973)– en què ni la pertinència ni la legitimitat de les respostes es poden donar per garantides. Això ha provocat que l’Administració pública sigui incapaç d’aconseguir els seus objectius de manera autosuficient, de manera que ara són molt més habituals les interdependències i la coproducció amb el sector privat, empresarial o no lucratiu. Aquest fet augmenta l’exposició dels operadors públics als riscos de captura del patrimoni públic per part d’interessos particulars i obre pas a nous problemes ètics.
La corrupció és un fenomen que ha generat una profunda preocupació en molts països del món. En el nostre entorn més proper, diferents escàndols han contribuït a l’afebliment de la confiança de la ciutadania en els seus representants i governants, en un moment marcat per una profunda crisi econòmica. La dimensió institucional d’aquesta crisi es fa palesa en enquestes que mostren reiteradament el descrèdit de bona part d’institucions bàsiques del nostre sistema social. En un grau més o menys alt, les administracions públiques i les persones que hi treballen reben les conseqüències d’aquest deteriorament de les percepcions ciutadanes sobre el comportament ètic dels poders públics.
Tots aquests factors han contribuït a estendre arreu del món la preocupació per l’ètica pública. Els governs, els organismes internacionals, les organitzacions de la societat civil, les universitats i els think tanks s’han fet ressò d’aquesta preocupació. Els valors públics s’han convertit en objecte d’anàlisi i han motivat diverses iniciatives destinades a identificar-los i a enfortir-los, per tal de millorar el comportament ètic dels actors que operen a l’interior dels sistemes públics. La incorporació de l’ètica i els valors en l’agenda de l’Administració pública i dels professionals i acadèmics del camp és a hores d’ara un fet inqüestionable.
Tot i que l’entrada d’aquest tema a les agendes dels governs occidentals al llarg dels anys vuitanta sovint es vincula, com veurem al capítol següent, a l’impacte de les reformes de signe gerencialista i a
