l’ètica pública, s’ha distingit entre l’ethos burocràtic i l’ethos democràtic. El primer inclou valors com ara l’eficiència, l’eficàcia, l’expertesa, la lleialtat i la jerarquia. Assegura la seva continuïtat i consistència a través de l’avaluació dels valors i dels objectius fent servir criteris instrumentals, utilitaris i de mercat (Pugh, 1991). Per la seva banda, l’ethos democràtic inclou valors constitucionals i de règim (Rohr, 1976), de ciutadania i d’interès públic (Lippmann, 1955) i d’equitat i de justícia (Frederickson, 1997), i la seva continuïtat i consistència s’assegura a través de raonaments deductius, dialèctics i deontològics basats en la filosofia (Pugh, 1991).
Amb un enfocament més pràctic, Villoria (2009) posa de manifest set raons per les quals es justifica el desenvolupament de l’ètica en l’Administració pública:
a) La democràcia no garanteix la virtut dels representants del poble.
b) Els instruments de control dels sistemes democràtics no sempre són suficients per evitar conductes no ètiques.
c)El funcionari té diversos nivells de discrecionalitat i ha de prendre decisions amb implicacions ètiques.
d) Especialment en l’àmbit local, els funcionaris han de prendre la iniciativa i donar resposta a problemes.
e) Moltes de les decisions polítiques d’avui dia es basen en informes i documents elaborats per funcionaris, els quals decideixen el contingut final del document sobre el qual es pot basar una nova política.
f) Quan es prenen decisions col·lectives, s’ha de garantir la responsabilitat dels funcionaris i fomentar la seva implicació per assegurar que la decisió sigui ètica.
g) Els funcionaris es poden trobar en dilemes morals quan un polític dóna instruccions que infringeixen normes i lleis.
L’ètica pública i la moral pública són la mateixa cosa? La distinció entre ètica i moral és un debat clàssic de la filosofia en el qual ara no pretenem entrar. A tall de resum direm que es poden trobar tres aproximacions diferents: a) són conceptes sinònims; b) són conceptes diferents perquè la moral estableix les regles de comportament, és a dir, prescriu, mentre que l’ètica es vincula a l’estudi filosòfic; c) són conceptes diferents perquè la moral es refereix al conjunt de costums relatius al bé i al mal, mentre que l’ètica és la ciència que estudia el bé i el mal amb la intenció d’establir definicions i camins per arribar al bé, de manera que la moral seria l’objecte d’estudi de l’ètica (Orellana, 2005). En aquest llibre optarem per atorgar a ambdós conceptes el mateix significat.
Finalment, pel que fa a la noció d’integritat, entenem que una persona íntegra és aquella que no només és incorruptible, sinó que també és capaç d’obrar i de comportar-se amb rectitud i probitat. Villoria (2009) diferencia tres tipus d’integritat: integritat com a promoció de l’ètica pública, integritat com a objectivitat i integritat com a eficàcia. La primera està orientada a respectar els drets i les llibertats públiques fonamentals, evitant la discriminació i garantint l’interès general de la ciutadania. La integritat com a objectivitat es focalitza en la neutralitat i la imparcialitat i remarca que el servidor públic s’ha d’abstenir de qualsevol afer en el qual hi tingui o hi pugui tenir interessos personals. Finalment, la integritat com a eficàcia és aquella que prescriu actuar d’acord amb el principi de les tres es: eficàcia, economia i eficiència. Tal com veurem en el capítol següent, la incorporació d’aquesta tercera perspectiva caracteritza nous discursos de valors –encara fins a cert punt emergents– al si de l’Administració pública.
3. La corrupció i els seus efectes
L’enfortiment de l’ètica, dels valors i de la integritat en el sector públic contribueix a reduir les possibilitats que el govern, l’Administració pública i el mateix procés democràtic quedin contaminats per la corrupció. La corrupció, apunta l’Oficina Antifrau de Catalunya (OAC), és un fenomen universal en tres sentits: ha existit en totes les èpoques, s’ha donat en tots el països del món i ha sobreviscut a tots els sistemes polítics. S’entén que estem davant d’un cas de corrupció quan un persona que exerceix un càrrec viola un deure propi d’aquest càrrec amb l’expectativa d’obtenir un benefici indegut (OAC, 2010).
Perquè es produeixi un supòsit de corrupció s’haurà de violar el càrrec en benefici propi. Ara bé, aquest fet pot no infringir una norma formal vigent, per la qual cosa la vulneració d’un estàndard ètic no sempre suposa un delicte o una falta administrativa. Aquest fet fa absolutament necessari disposar d’una infraestructura ètica completa que vagi més enllà de normes i de regulacions i que incorpori aspectes no formals al seu instrumental.
La corrupció i les conductes no ètiques provoquen, com ja s’ha dit, una manca de confiança de la ciutadania envers els seus representants i servidors públics, però també se’n deriven altres efectes perversos: el desànim i la frustració entre els funcionaris honestos i íntegres, l’entorpiment de l’execució de polítiques públiques, unes administracions públiques poc eficaces i eficients, el menyspreu vers principis fonamentals en l’Administració pública com ara l’objectivitat i la legalitat, i la manca de transparència.
L’Administració pública corre el risc de caure en casos de corrupció a través de diferents situacions i per raons diverses. Per a l’OAC (2011), algunes de les principals situacions de risc a les quals s’enfronta l’Administració pública en el seu dia a dia estan relacionades amb:
a) L’administració de recursos públics (compres i contractacions d’obres, gestió de projectes, consultories externes, assignació discrecional de recursos a organitzacions...).
b) Les funcions de regulació, d’inspecció i de sanció (elaboració de normatives i influència de determinats grups de pressió).
c) Les autoritzacions urbanístiques.
d) La provisió de serveis públics.
e) La gestió del personal.
f) Les relacions amb agents externs.
La corrupció té efectes perniciosos sobre el creixement d’un país (Mauro, 1995). Més concretament, si els recursos que podrien utilitzar-se en activitats innovadores es canalitzen cap a activitats de captura de rendes típicament improductives es reduirà el creixement nacional. Altres efectes perversos de la corrupció són a) la reducció del nivell de meritocràcia en la població, fet que va lligat a la manca de transparència en l’assignació de recursos, i b) l’augment de la desigualtat en la distribució de la renda (Ubide, 2013). En definitiva, actualment els experts coincideixen a assenyalar que la corrupció impedeix el desenvolupament econòmic, afecta negativament l’estabilitat i malmet la confiança en les institucions públiques.
4. Els valors en l’Administració pública: una mirada al món
Actualment hi ha 450 milions de treballadors públics a tot el món, 200 milions dels quals es troben en departaments governamentals. Es pot afirmar, doncs, que un 30% dels treballadors per compte aliè d’arreu del món treballa en el sector públic. No obstant això, aquest percentatge varia segons les regions: en països desenvolupats el percentatge d’ocupats que treballen per al sector públic és del 22%, mentre que als països en transició aquest percentatge augmenta fins al 40% i als països en desenvolupament varia entre un 8% i un 30% (Hammouya, 1999). Aquestes xifres mostren la rellevància i el pes que tenen les administracions públiques en tot el món i posen de manifest la
