Northcote-Trevelyan, que posà en relleu la importància, entre els servidors públics, de valors com la neutralitat, la integritat i l’eficiència. Així mateix, el 1924 la International City Managers’ Association[3]
dels Estats Units aprovà el primer codi ètic del país.
Tanmateix, deixant de banda aquests casos excepcionals, fou a partir dels anys setanta i vuitanta del segle xx quan l’ètica passà a ser un tema de cabdal importància per a la major part d’administracions públiques occidentals. Maesschalck (2004a) explica l’emergència de la gestió de l’ètica com una reacció contra la retòrica individualista de la NGP. Això no obstant, l’esclat de casos de corrupció tan rellevants com l’escàndol Watergate l’any 1974 també tingué un paper determinant en la incorporació de l’ètica en l’esfera pública. Des de llavors la presència de codis ètics i altres eines i processos d’infraestructura ètica no han fet més que augmentar. Actualment, algunes actuacions vinculades amb la crisi econòmica i financera han contribuït a accentuar la rellevància dels valors i de l’ètica en tots els nivells de la societat.
L’ètica i els valors són indispensables en qualsevol esfera de la societat, pública o privada. Ara bé, en les arrels de la preocupació per garantir l’ètica pública trobem la consideració que tant els representants i governants com els servidors públics tenen un deure moral especial amb la ciutadania que els obliga a acreditar un nivell d’exemplaritat més alt que la resta dels ciutadans (Gomá, 2009). En definitiva, les administracions i els seus agents estan al servei dels ciutadans i això s’ha de veure reflectit en el seu comportament i en el respecte acurat de valors propis i distintius, específics de l’àmbit públic.
Tenint tot això en compte, quin és l’estat de la qüestió? En quin grau els valors públics impregnen el funcionament de les administracions? Quin diagnòstic se’n pot fer i quines percepcions socials hi ha? Els estudis i les dades disponibles, tant en un àmbit internacional com respecte a Catalunya i a Espanya, mostren que en molts països la realitat presenta trets insatisfactoris, i les percepcions socials manifesten un predomini de la desconfiança envers els sistemes públics. Tanmateix, abans d’entrar en la crònica d’aquesta realitat sembla imprescindible fer algunes precisions conceptuals.
[2] L’expressió Nova Gestió Pública (New Public Management) s’ha convertit en el clixé amb què s’al·ludeix genèricament a nombrosos processos de reforma de la gestió pública. Freqüentment, aquest terme serveix per simplifi car la referència a processos de canvi caracteritzats per l’heterogeneïtat i la complexitat dels continguts i les fi nalitats, que sovint inclouen, en les seves expressions concretes, orientacions divergents i fi ns i tot contradictòries. En alguns casos, la simplifi cació de la noció ha estat necessària per construir un enfocament (el nou servei públic) pretesament alternatiu (Denhardt & Denhardt, 2000). Per a síntesis àmplies que intenten plasmar la complexitat i l’heterogeneïtat de la noció, vegeu Barzelay (2001, 11), Podger (2004, 12) i Bresser-Pereira (2004, 187 i següents), els quals prefereixen utilitzar l’expressió, menys contaminada, de reforma de la gestió pública, i la defi neixen com «la transició institucional, cultural i gerencial des de l’Administració pública burocràtica a la moderna gestió pública» (Bresser-Pereira, 2004, 190).
[3] La missió d’aquesta associació és fomentar l’excel·lència en el govern local, desenvolupant i potenciant la gestió de govern local arreu del món.
2. Els conceptes: a què ens referim quan parlem d’ètica i de valors en l’Administració pública?
No és evident que, quan parlem sobre l’ètica pública i els valors que la caracteritzen, tinguem garantit que tots entenem aquestes paraules de la mateixa manera. D’altra banda, els mots ètica i valor sovint s’utilitzen relacionats amb d’altres de significats més o menys propers. Abans de continuar cal, doncs, precisar en quin sentit estem utilitzant en el llibre tots aquests conceptes.
Primerament, entenem per ètica pública aquella que ha de guiar la conducta dels responsables polítics i dels treballadors públics (Villoria, 2009). Hi ha dos principis ètics que cal tenir en compte dins aquest àmbit: a) els drets i deures que les persones han de respectar i assumir quan actuen en un entorn on els seus actes afecten seriosament el benestar d’altres persones i de la societat, i b) les condicions que les pràctiques col·lectives i les polítiques públiques haurien de satisfer en la mesura en què també afecten el benestar de les persones i de la societat (Villoria, 2009, 3-4).
Tal com es desprèn de l’explicació anterior, l’ètica es vincula als hàbits i a les pautes de conducta de qualsevol grup humà, que s’incorporen ordinàriament a les conductes dels seus integrants. Com a concepte, l’ètica nasqué amb els pensadors grecs, els quals foren els primers a tractar el tema de manera sistemàtica, a definir-lo i a produir teories al seu voltant. Ètica prové del mot ethos, que Aristòtil definí com a «costums» i vinculà al temperament, al caràcter, a l’hàbit i a la manera de ser dels individus. En un sentit anàleg, l’IEC defineix l’ethos com a «conjunt de trets morals i estètics que conformen el caràcter o la identitat d’una persona o una cultura».
Per analitzar l’ètica institucional i individual en el sector públic s’utilitzen principalment tres teories: la deontològica, la teleològica i l’ètica de la virtut. Cadascuna d’aquestes teories dóna diferents respostes sobre com poden ocupar-se de l’ètica les administracions públiques.
La teoria deontològica es preocupa per definir el bé i el mal amb la major claredat possible. És el cas, per exemple, dels deu manaments. Els principis d’actuació defineixen en termes absoluts què es considera correcte i què incorrecte i la decisió acostuma a emmarcar-se en una dicotomia moral. Un dels principals arguments contra la utilització d’aquesta teoria com a guia ètica és la seva rigidesa (Christensen & Lægreid, 2011). Aquest tipus d’ètica no deixa marge per a la discrecionalitat, la qual en les organitzacions públiques sovint resulta indispensable per afrontar dilemes ètics i per sobreposar-se a incoherències entre estàndards en situacions concretes. A més de ser rígids, aquests sistemes basats en la norma són poc meritocràtics i normalment no tenen gaire en compte els valors orientats als resultats. Tal com veurem més endavant, aquesta teoria es vincula a mecanismes de l’anomenada «ruta fàcil» en la creació de la infraestructura ètica.
La segona perspectiva, la teoria teleològica, se centra en les conseqüències i els resultats de les decisions. És a dir, una acció es considera correcta si fa augmentar la felicitat, el plaer o la satisfacció tant com sigui possible. Aquesta teoria s’ha vinculat a l’utilitarisme de Bentham i Mill i es preocupa per identificar quina acció comportarà el major bé i el menor mal. En la mateixa direcció es mou la coneguda distinció de Max Weber entre ètica de la convicció i ètica de la responsabilitat, tal com apunta Daniel Ortiz (2009) en una obra d’aquesta mateixa col·lecció. Per a l’ètica de la responsabilitat –l’única aplicable, segons Weber, al món de la política–, el criteri últim per decidir s’ha de fonamentar en la conseqüència de l’acció. El principal repte que planteja aquest enfocament teòric és com anticipar, avaluar i jutjar de manera racional les conseqüències d’una decisió.
Finalment, la tercera teoria és l’ètica de la virtut, la qual destaca que la institució pública i els seus membres han de cultivar un caràcter virtuós (Devettere, 2002). En paraules de Lynch et al. (2007, 904), «si se segueix aquesta teoria ètica, els professionals hauran de cultivar un caràcter virtuós i posar-lo en pràctica en la seva vida diària». Com es dirà més endavant, aquest tipus d’ètica es vincula a l’exemplaritat i al lideratge. La principal crítica que se n’ha fet és que assumeix que els humans són virtuosos per naturalesa i que es comportaran èticament si es defineixen
