a otro mejoraría o dañaría la calidad de su trabajo. Tercero, no se establece ninguna base para juzgar las pretensiones rivales de finalidad y proceso; ambos se fusionan en la ambigüedad del término “servicio”. No es necesario aquí decidir si la Comisión tenía razón o estaba equivocada con respecto a su recomendación; el punto importante es que la recomendación representaba una elección, sin ningún fundamento empírico o lógico evidente, entre principios de administración contradictorios.
En la mayoría de las discusiones de finalidad versus proceso, se pueden encontrar ejemplos incluso más ilógicos. Resultaría ridículo citarlos si no se los usara corrientemente en debates políticos y administrativos serios.
Por ejemplo, ¿dónde colocar la educación agrícola: en el Ministerio de Educación o en el de Agricultura? Eso depende de si queremos asegurarnos la enseñanza de las mejores labores agrícolas, aunque posiblemente por métodos antiguos, o un estilo de labranza seguramente arcaico, enseñado de la manera más moderna y atractiva. La pregunta se responde por sí sola. (13)
¿Pero realmente se responde por sí sola? Supongamos que se estableciera una oficina de educación agrícola, dirigida, por ejemplo, por un hombre con amplia experiencia en la investigación agrícola o como director de una escuela de agricultura, y dotada con un plantel integrado por hombres con antecedentes igualmente adecuados. ¿Cuál es la razón para creer que si se la vincula al Ministerio de Educación enseñarán una agricultura pasada de moda con métodos modernos, pero que si depende del Ministerio de Agricultura enseñarán una agricultura moderna mediante métodos antiguos? El problema administrativo de una oficina de tales características consistiría en enseñar una agricultura moderna mediante métodos modernos, y es un poco difícil entender cómo la ubicación departamental de la unidad afectaría este resultado. “La pregunta se responde por sí misma” solo si uno tiene una confianza algo mística en el reordenamiento de oficinas como un medio para dar una nueva dirección a las actividades de un organismo.
Durante los últimos años, estas contradicciones y rivalidades han recibido una atención cada vez mayor por parte de los estudiosos de la administración. Por ejemplo, Gulick, Wallace y Benson han mencionado ciertas ventajas y desventajas de los distintos modos de especialización y han considerado las condiciones en las cuales resultaría mejor adoptar uno u otro modo. (14) Todo este análisis se ha realizado en forma teórica – en el sentido de que no se emplearon datos para demostrar la mayor efectividad que se reivindica para los diferentes modos. Pero, aunque teórico, al análisis le falta una teoría. Puesto que no se construyó un marco comprensivo dentro del cual pudiera tener lugar la discusión, el análisis tendió ya sea hacia la lógica unilateral que caracteriza a los ejemplos anteriormente citados, o a la falta de conclusiones definitivas.
El Impasse de la Teoría Administrativa
Ya se ha sometido a un análisis crítico a los cuatro “principios de administración” enunciados al comienzo de este trabajo. Ninguno de los cuatro pasó la prueba en buen estado, porque en cada caso se descubrió, en lugar de un principio unívoco, un conjunto de dos o más principios mutuamente incompatibles y en apariencia igualmente aplicables a la situación administrativa.
Asimismo, el lector verá que se pueden oponer las mismas objeciones a las discusiones habituales sobre “centralización” versus “descentralización”, las cuales generalmente llegan a la conclusión de que “por un lado, es conveniente la centralización de la función de toma de decisiones; por el otro, existen ventajas precisas para su descentralización”.
¿Hay algo que se pueda rescatar que resulte útil para construir una teoría administrativa? De hecho, se puede rescatar casi todo. La dificultad surge al considerar como “principios de administración” los que son en realidad criterios para describir y diagnosticar situaciones administrativas. En una casa, el espacio para guardar cosas es por cierto un punto importante de su diseño; sin embargo, una casa diseñada completamente para asegurar el máximo espacio de armarios –olvidando todas las otras cuestiones– sería considerada, como mínimo, algo desequilibrada. En forma similar, la unidad de mando, la especialización por finalidad, la descentralización, son todos puntos a considerar en el diseño de una organización administrativa eficiente. Ninguno de estos puntos es lo suficientemente importante como para que al analista administrativo le baste como principio rector. En el diseño de organizaciones administrativas, como en su operación, el criterio rector debe ser la eficiencia global. Se deben equilibrar unas con otras las ventajas mutuamente incompatibles, del mismo modo que un arquitecto pondera las ventajas de armarios adicionales contra las ventajas de una habitación de mayores dimensiones.
Esta postura, si es válida, constituye una acusación contra gran parte de la actual bibliografía sobre asuntos administrativos. Como lo demuestran ampliamente los ejemplos citados en este capítulo, una gran parte de los análisis administrativos procede mediante la selección de un criterio único, y su aplicación a una situación administrativa para llegar a una recomendación; mientras que, convenientemente, se ignora el hecho de que existen criterios también válidos pero contradictorios, que se podrían aplicar con igual razón, pero con un resultado diferente. Un abordaje válido para el estudio de la administración requiere que se identifiquen “todos” los criterios de diagnóstico relevantes; que cada situación administrativa se analice en términos del conjunto completo de criterios; y que se diseñen investigaciones para determinar de qué modo se pueden ponderar los distintos criterios cuando, como generalmente ocurre, son incompatibles entre sí.
UN ABORDAJE A LA TEORÍA ADMINISTRATIVA
Este programa debe considerarse paso a paso. Primero, ¿qué se incluye en la descripción de situaciones administrativas a los fines de tal análisis? Segundo, ¿cómo se pueden ponderar los distintos criterios para darles el lugar que les corresponde en el cuadro total?
La Descripción de Situaciones Administrativas
Antes de que una ciencia desarrolle principios, debe poseer conceptos. Antes de que se pudiera formular la ley de gravedad, fue necesario tener las nociones de “aceleración” y “peso”. La primera tarea de la teoría administrativa es desarrollar un conjunto de conceptos que permitan la descripción, en términos relevantes para la teoría, de situaciones administrativas. Estos conceptos, para ser útiles desde el punto de vista científico, deben ser operativos; o sea, sus significados deben corresponder a hechos o situaciones empíricamente observables. La definición de “autoridad” dada anteriormente en este capítulo es un ejemplo de una definición operativa.
¿En qué consiste una descripción científicamente relevante de una organización? Es una descripción que, en la medida de lo posible, especifica qué decisiones toma cada persona de la organización, y las influencias a las cuales está sujeta al tomarlas. Las descripciones actuales de las organizaciones administrativas no alcanzan este estándar. En su mayoría, se limitan a la distribución de “funciones” y a la estructura formal de “autoridad”. Les prestan poca atención a los otros tipos de influencia organizacional o al sistema de comunicación. (15)
¿Qué significa, por ejemplo, decir “El Departamento está compuesto por tres Oficinas. La primera tiene la función de _________, la segunda la de _________, y la tercera la de _________”? ¿Qué se puede aprender de semejante descripción sobre la capacidad de trabajo de los esquemas organizacionales? Muy poco, en realidad. Porque, a partir de la descripción, no se obtiene ninguna idea sobre el grado de centralización de las decisiones en el nivel de las oficinas o en el nivel departamental. No se da ninguna idea de hasta qué punto se ejerce realmente la autoridad (presumiblemente ilimitada) del departamento sobre la oficina, ni por qué mecanismos. No hay indicaciones de la medida en que los sistemas de comunicación asisten en la coordinación de las tres oficinas ni,
