derechos sociales no aparecen como simples derechos a prestaciones estatales, sino como auténticos derechos de participación en la realización de dichas prestaciones” (p. 33).
La idea básica del enfoque de arriba hacia abajo consiste en el pensamiento más bien tradicional de que la política pública puede entenderse desde la perspectiva de la ley que autoriza los actos de gobierno. Aunque sepamos que los niveles inferiores de las organizaciones influyen significativamente en la manera como se cumple la ley, la formulación de la ley, más que su posterior implementación, es la base legítima de la acción gubernamental. (Peter, 1995, p. 264)
La perspectiva de arriba hacia abajo establece jerarquías de gobierno a partir de la estructura normativa desde la construcción de la norma hasta llegar a la implementación en los niveles inferiores.
En caso de que la implementación o el control por parte de la comunidad local determinen en la práctica el significado real de una política pública, entonces habrá una variación considerablemente mayor en los resultados […] Se supone que si los deseos (y las realidades objetivas) de los ‘niveles inferiores’ se incorporan en el diseño, entonces es más probable que la política pública se lleve a cabo con éxito y también hay más probabilidades de que se alcancen las metas propuestas. (Peter, 1995, pp. 269-271)
Esto implica que la articulación de la comunidad en la implementación de la reparación da mejores resultados de cara al éxito de las decisiones normativas desde arriba. Por tal razón el pretexto investigativo de este trabajo es poder encontrar una mirada con las dos estructuras: desde arriba y desde abajo. La primera posee una estructura definida por completo desde la norma hacia las víctimas del conflicto armado; por otra parte, en la realidad desde abajo las víctimas se asientan en un territorio que entra en disputa para garantizar el restablecimiento de sus derechos.
En este sentido, el territorio establece un orden en el que se involucran diferentes actores. La efectividad de la reparación se obtiene cuando cada uno de ellos participa en los procesos, lo cual conlleva que el Estado vea en dos direcciones la realidad que viven estas personas en sus territorios y los mayores tropiezos que han enfrentado en el camino de la reparación, que hasta ahora parece comenzar en serio. Así, este trabajo es solo una mirada a la realidad que aqueja a numerosos municipios de Colombia.
PRIMERA PARTE
Capítulo 1. Contexto normativo: Ley de Víctimas y Ley de Ordenamiento Territorial
Uno de los problemas que causa la desigualdad en Colombia se centra en la tierra y en las implicaciones que han planteado desequilibrios sociales. Esto ha conllevado sesenta años de violencia; pero solo en los últimos veinte años se ha evidenciado que en el conflicto colombiano hay víctimas y victimarios, víctimas a las que se les han vulnerado sus derechos. Estas personas se han desplazado de sus territorios originales para buscar seguridad en nuevos lugares que les brinden vivienda, salud, educación, medios de vida, entre otros. Por esto la revisión normativa se enfoca en dos líneas: las víctimas y el ordenamiento territorial; aunque surgieron de forma paralela, estas se entrelazan e interactúan, dependen la una de la otra.
Tras revisar la normativa de cara a las víctimas se parte de la Ley 387 de 1997, la cual establece la situación de desplazamiento en Colombia como consecuencia del conflicto armado interno. En esta ley se hace referencia a los procesos de retorno y reubicación, pero se enfatiza en el primero: “artículo 16. El retorno. El Gobierno nacional apoyará a la población desplazada que quiera retornar a sus lugares de origen, de acuerdo con las previsiones contenidas en esta Ley, en materia de protección y consolidación y estabilización socioeconómicas”. Esta población víctima no identificada genera necesidades dentro de los municipios que se suman a los requerimientos de la población total de estos. Por otra parte, en el artículo 18 la ley dice que “la condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento”.
Este es un tema que no se ha evaluado para garantizar cuántas de las personas han dejado su condición de desplazadas. Tras el surgimiento de la Ley 387 de 1997 la Corte Constitucional se pronunció en la Sentencia T-602 del 2003 sobre el mínimo vital y la vivienda digna para la población desplazada aduciendo la mínima calidad de vida de estas familias tanto en su vivienda como en los medios básicos para su subsistencia. En la Sentencia T-025 del 2004 de nuevo hizo referencia a los derechos de las víctimas evidenciando que no se han subsanado y requirió medidas para su reparación. Esto implica una revisión a través de la atención a los desplazados con el Decreto 250 del 2005, el cual se centra en el enfoque diferencial de género, etnia y edad, así como en el mejoramiento de las condiciones del hábitat en función de la gestión social y del desarrollo local.
En la Ley 1190 del 2008 se establece que dentro de los mínimos los municipios deben tener una caracterización de la población; además, se incentiva a que la población desplazada se organice en asociaciones cooperativas, con el fin de mejorar su calidad de vida por medio de proyectos de vivienda de interés social, productivos, sociales, de salud y de educación. De nuevo, la Corte Constitucional se pronunció en el Auto 116 del 2008 sobre los derechos de los desplazados, el Auto 008 del 2009 acerca de las políticas de vivienda y restitución de tierras, planteando una revisión de la política frente a los desplazados, y el Auto 383 del 2010 sobre los derechos de la población víctima.
El cambio de gobierno (periodo de Juan Manuel Santos) replanteó la situación de los desplazados y modificó su condición a víctimas del conflicto armado a través de la Ley 1448 del 2011. La estructura de esta ley abarca la definición de víctima, sus derechos, las formas de asistencia, reparación y participación, todo enmarcado en la justicia transicional como un paso previo para la paz. Esta ley tenía una duración de diez años desde su entrada en vigencia, plazo que se cumpliría en el 2021. La Corte Constitucional se pronunció al respecto con la Sentencia C-588 del 2019, que amplió esta ley por diez años más, por solo encontrarse el 10 % de la población víctima reparada.
El artículo 1.° de la Ley 1448 del 2011 se refiere a su objeto: “establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas”. Según el artículo 3.°:
se consideran víctimas, para los efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir de 1.° de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
Así se complementa la reparación de forma individual y colectiva, y se señala que la familia hace parte de la condición de víctima y por tal razón requiere una reparación integral. Como lo establece el artículo 25, la reparación integral “comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica”. Esta reparación se realiza a través de los planes de retorno o reubicación. Dentro de la reparación está la restitución de la tierra para las víctimas que eran poseedoras o propietarias de los predios antes del desplazamiento. El artículo 75 dice que son susceptibles de restitución:
las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir para adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones que trata el artículo 3.°.
Esto se articula con lo que exponen Opción Legal y el Centro de Estudios de la Construcción
