han reconocido como víctimas, el reconocimiento no se ha dado desde el ordenamiento territorial, puesto que se carece de infraestructura administrativa para identificar su ubicación, como se verá más adelante.
1.1. Situación de las víctimas
Al analizar el fenómeno del desplazamiento, según cifras de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de 1997 al 2000 se identificó un incremento de 350.000 personas. En el 2002 hubo un aumento de 100.000 personas soportado por el auge de los grupos armados y las desafortunadas negociaciones de San Vicente del Caguán (departamento de Caquetá) entre el Gobierno nacional y las FARC. Un nuevo periodo presidencial y un cambio de enfoque plantearon un fuerte descenso en el 2003: 300.000 personas. En el 2005 surgió la Ley de Justicia y Paz (Ley 975) sobre la reincorporación de algunos grupos armados, lo que generó un descenso de 200.000 personas. En el 2011 hubo un incremento de 40.000 personas, surgió la Ley 1448 sobre las víctimas del conflicto, se inició el proceso de los nuevos acuerdos de paz y se vio una importante disminución de las víctimas (figura 1.1).
FIGURA 1.1. Personas expulsadas en el periodo 1997-2018 (total)
Fuente: la autora, con base en Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (datos a febrero del 2019).
A la par con este proceso de desplazamiento surgió la Ley 388 de 1997, que establece que todos los municipios de Colombia deben desarrollar un plan de ordenamiento; a esta capa urbana y rural se le suma la población desplazada como un fenómeno que se evidencia dentro de su territorio, pero que no se identifica de modo pleno en las cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Entre los departamentos y regiones que recibieron a la población desplazada se encuentran Antioquia, Centro, Urabá y Valle del Cauca. Estas cifras se mantienen, como lo evidencia la figura 1.2, por tanto, la problemática sigue latente en los territorios.
La Corte Constitucional reconoció que el 74 % de la población desplazada busca reubicarse de manera permanente en las diferentes ciudades del país, lo cual significa que cerca de 4,5 millones de personas han decidido reubicarse en zonas diferentes a aquellas de las cuales fueron expulsadas por la violencia. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 62)
Fuente: la autora, con base en Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (datos a febrero del 2019).
Como se ve en la figura 1.3, el mayor porcentaje de los municipios receptores de la población víctima debe realizar esquemas de ordenamiento territorial (EOT) y planes básicos de ordenamiento territorial (PBOT). Una de las implicaciones de este fenómeno es que esa población desplazada aparece en las cifras de la Unidad para las Víctimas, pero no se encuentra contabilizada en las cifras del DANE, lo cual genera inconsistencias en las demandas que se deben afrontar en el ámbito municipal por el incremento poblacional; a esto hay que sumarle una cartografía desactualizada que no ubica los asentamientos de la población víctima en los territorios.
La Corte Constitucional, en el ya mencionado Auto 373 del 2016, conecta de manera directa el derecho a la reubicación de la población desplazada y la legalización de los asentamientos informales y reconoce que el Gobierno no ha identificado los asentamientos informales en los que se ubica este grupo poblacional y, menos aún, ha establecido la cantidad de personas desplazadas que en ellos habitan. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 63)
FIGURA 1.3. Instrumentos de ordenamiento territorial y población víctima
| HABITANTES POR MUNICIPIOS | INSTRUMENTO | CANTIDAD | PORCENTAJE |
| Menos de 30.000 | Esquemas de ordenamiento territorial | 930 | 83 |
| Entre 30.000 y 100.000 | Plan básico de ordenamiento territorial | 130 | 13 |
| Más 100.000 | Plan de ordenamiento territorial | 44 | 4 |
Fuente: la autora, con base en Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2005, 2011).
Ante este déficit en las cifras se evidencia el trabajo realizado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el cual hace alusión a la situación de los planes de ordenamiento:
a la fecha hay 886 POT no vigentes que corresponden al 81 % de los municipios del país […] El 60 % de los POT definen de manera inadecuada el perímetro urbano; 32 % no clasifica suelos de expansión y 50 % los clasifica inadecuadamente. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 188)
La falta de un instrumento actualizado de planeación y de cifras exactas sobre la población víctima y su ubicación son unas de las grandes debilidades que posee la reparación. Desde los planes de ordenamiento territorial se hace referencia a los POT modernos como una nueva estrategia que articula los instrumentos de gestión de la expansión urbana y el desarrollo sostenible. En el ámbito normativo se articula la gestión del riesgo a modo de una variable fundamental para los planes de ordenamiento:
[…] en el marco de la ejecución del programa POT modernos, es importante que la labor de asesoramiento por parte del DNP esté orientada a contemplar dentro del ordenamiento territorial estrategias dirigidas a la regularización urbanística, en los municipios donde se presenta proliferación de asentamientos informales y debilidades institucionales, con un enfoque que considerando tales aspectos se oriente hacia un desarrollo progresivo que a su paso genere capacidad institucional y la experiencia necesaria para adelantar este tipo de procesos bajo la visión urbanística del territorio consagrada en los instrumentos de planificación. (Opción Legal y Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional, 2018, p. 188)
Este instrumento territorial debe tener una complementariedad con los planes de retorno y reubicación, lo que hace referencia a la reparación colectiva de la población víctima. La caracterización de esta población, así como el seguimiento y actualización de los datos, permiten un acercamiento a la problemática para articularla al plan de ordenamiento territorial (figura 1.4).
FIGURA 1.4. Ley de Ordenamiento Territorial vs. Ley de Víctimas
Fuente: la autora, con base en las leyes 388 del 1997 y 1448 del 2011.
Los puntos de coincidencia entre las dos leyes (388 de 1997 y 1448 del 2011) se relacionan con garantizar la vivienda, la salud, la educación y la participación comunitaria (reflejadas desde los equipamientos). A esto se suman los medios de vida, lo que se traduce en espacios productivos de forma individual y colectiva. La Ley de Ordenamiento Territorial establece que se debe definir el tipo de suelo (urbano, rural) y que en las zonas pobladas hay que determinar las áreas de protección y conservación, los espacios públicos y las vías, así como garantizar la prestación de los servicios públicos; además, desde las construcciones se tienen que definir los índices de ocupación y construcción. Los planes de retorno y reubicación deben tener un predio legal y un título. Este proceso se hace desde la articulación institucional
