font de finançament públic. La regulació pública és l’actuació que més ha crescut en els últims anys.
Funcions o objectius del sector públic
En l’actualitat, el sector públic es planteja uns objectius bàsics, que es tradueixen en les seues principals funcions o branques (Musgrave i Musgrave 1973):
Funció o branca assignativa: aconseguir una assignació eficient dels recur-sos suplint les mancances o fallades del mercat en el seu funcionament. Això és així perquè moltes vegades el mercat falla totalment; d’altres, perquè funciona de manera ineficaç o fins i tot no arriba a funcionar o a existir, i llavors pot estar justificada la intervenció pública per a la consecució de l’eficiència econòmica. Com es veurà, gairebé totes les possibles actuacions o tècniques d’intervenció pública –provisió, finançament, producció i regulació– poden resultar útils en aquest sentit.
Funció o branca redistributiva: modificar l’estat de la distribució de la renda i la riquesa d’un país, per assegurar la conformitat amb allò que la societat considera un estat correcte o just de distribució. En absència de mesures polítiques que ajusten l’estat de distribució, el repartiment de la renda i la riquesa depèn, en primer lloc, de la distribució inicial de les dotacions de factors i, en segon lloc, dels preus que els seus posseïdors obtinguen en un mercat competitiu. Però, aquesta distribució de la renda i la riquesa potser no s’ajuste a allò que la societat considera com un estat correcte o just de distribució –per exemple, perquè hi haja grans desigualtats o acumulacions de renda i riquesa en mans d’uns pocs privilegiats– i és llavors que pot resultar aconsellable la intervenció pública. Les actuacions de provisió pública de béns i serveis i el finançament públic són vitals en aquest sentit –facilitar l’educació pública als pobres o exigir que els rics paguen més impostos que no els pobres són mesures encaminades a aconseguir l’objectiu redistributiu.
Funció o branca d’estabilització: utilitzar la política pressupostària com un mitjà per actuar sobre l’ocupació, la inflació i la taxa de creixement de l’eco-nomia, atès que ni la plena ocupació ni l’estabilitat de preus s’aconsegueixen de forma automàtica en l’economia de mercat. Sense les polítiques públiques adequades, l’economia sol estar subjecta a fluctuacions importants i pot patir períodes sostinguts de desocupació i inflació. Totes les actuacions públiques –provisió, finançament, producció i regulació– poden ajudar en aquest sentit, encara que els instruments fiscals –finançament públic– i monetaris –regulació pública–, com també una eficaç política de despesa pública –provisió pública–, solen ser els més utilitzats, molt sovint de forma combinada.
Funció o branca de creixement: el sector públic tracta també de modificar la senda de creixement econòmic que determina el mercat fixant-se un objectiu de creixement. Cada vegada més, els sectors públics expliciten un objectiu de creixement a l’hora d’elaborar els pressupostos i moltes de les actuacions públi-ques van encaminades a assolir-lo. A més, la visibilitat de l’èxit o del fracàs en aquest objectiu fa que tinga una alta prioritat en l’agenda política.
Tota aquesta declaració de bones intencions per part del sector públic, tanmateix, no garanteix necessàriament un millor estat final de les coses, ja que una mala conducció de les polítiques públiques pot resultar per si mateixa desestabilitzadora, ineficient o contribuir a la desigualtat. És a dir, com es veurà en el capítol següent, la intervenció pública pot no ser condició suficient per a la consecució dels objectius marcats. També, de vegades, el desencadenant del fracàs pot estar originat en un simple i alhora complex conflicte d’objectius –la consecució d’un objectiu es fa sovint a costa d’un altre–, entre els qual s’ha de destacar la tradicional disputa entre l’eficiència i l’equitat; és a dir, el conflicte entre les funcions d’assignació i distribució. No és aquest, però, l’únic cas, perquè l’enfrontament admet quasi totes les restants combinacions possibles: assignació i estabilització, distribució i estabilització o distribució i creixement.
Les funcions bàsiques del sector públic són: l’assignació eficient dels re-cursos, la redistribució de la renda i la riquesa, l’estabilització i el desenvo-lupament econòmic. De vegades, es produeix un conflicte d’objectius.
1.4 Qui conforma el sector públic? Els distints nivells del sector públic
Encara que hi ha moltes maneres i/o criteris per a delimitar el sector pú-blic,8 a l’hora d’identificar qui hi ha al darrere del que denominem sector públic resulta clarificador observar i ordenar el conjunt heterogeni d’institucions, entitats i agents que el conformen. És el que es coneix com a «sectorització del sector públic», que organitza aquestes institucions, entitats o agents basant-se en tres criteris generals: el territori de la seua competència, la principal funció que de-senvolupen i la seua naturalesa jurídica (Giménez 2003).
a) El criteri espacial o territorial divideix el sector públic en funció del territori sobre el qual té poder cada institució, entitat o agent. El nombre i la de-nominació de les divisions resultants depèn de l’estructura politicoadministrativa de cada país, encara que en general se solen distingir tres nivells principals de govern:
– Sector públic central: comprèn tot el territori nacional i, segons països, pot anomenar-se també nivell federal, estatal o nacional.
– Sector públic regional: comprèn els territoris en què està dividit un país i, depenent de cada cas concret, pot denominar-se autonòmic, estatal, provincial o departamental.
– Sector públic local: comprèn els territoris en què es divideix cada regió i, depenent també de cada cas concret, pot denominar-se comarcal, de comtat, provincial o municipal.9
Com s’ha dit, les denominacions concretes de cada un d’aquests tres ni-vells són distintes segons el país a què es refereixen. Moltes vegades aquestes diferències entre països impliquen àmbits territorials distints i no equiparables. Per exemple, el nivell estatal als Estats Units no és comparable al nivell estatal d’Espanya, de la mateixa manera que les províncies canadenques són un nivell de govern molt diferent del de les províncies espanyoles.
b) El criteri de funció econòmica principal divideix el sector públic segons el que fa cada institució, entitat o agent i quina és la seua principal font de finan-çament, i dóna lloc a:
– Administracions públiques: comprenen totes les unitats institucionals que, a títol de funció principal, subministren béns i serveis sense contraprestació monetària directa; efectuen operacions de redistribució de la renda i la riquesa nacional i els seus recursos provenen de pagaments realitzats per unitats perta-nyents a uns altres sectors.
– Seguretat social: desenvolupa una funció molt concreta que consisteix bàsicament en el pagament de pensions. Per això, pot tractar-se com un subsec-tor independent de les administracions públiques, encara que alguns criteris de delimitació del sector públic la consideren part de l’administració pública central –per exemple, el Sistema Europeu de Comptes. Posseeix un sistema propi de finançament per mitjà de cotitzacions.
– Empreses públiques: comprèn aquelles unitats que produeixen béns i serveis que, o bé són monopolis naturals, o bé, per diferents raons, es considera que han d’estar sota tutela pública. Es classifiquen en empreses i institucions fi-nanceres públiques –les que operen en els mercats financers– i empreses públiques no financeres –les que no actuen en aquests mercats. El seu finançament prové bàsicament dels ingressos derivats de la venda dels seus productes, i també de subvencions de les administracions públiques.
