Institucions fonamentals: s’hi inclouen els òrgans constitucionals –Tri-bunal Constitucional, Tribunal de Comptes–, les cambres legislatives, els òrgans judicials i, en general, totes les entitats de rang constitucional que no formen part del poder executiu. Solen disposar de lleis especials que en regulen la composiciói el funcionament.
– Administració general: s’hi inclouen els ministeris, les agències, els de-partaments o les secretaries i constitueixen el pilar fonamental de l’administració pública, a través del qual l’executiu exerceix el seu poder. Està sotmesa a lleis administratives comunes.
– Ens instrumentals: són els organismes, els instituts, les agències i la resta d’ens que serveixen de suport a l’administració general per al desenvolupament de les seues tasques. Solen disposar d’una normativa especial que els diferencia en aspectes com ara el règim de personal, el control pressupostari i el sistema comptable. En definitiva, disposen d’una major flexibilitat en la gestió que els acosta més al cas comentat de l’empresa pública.
1.5 Hisenda pública, economia del sector públic o economia pública
Igual com passa respecte del concepte d’economia, de vegades tampoc no hi ha unanimitat sobre què constitueix exactament la hisenda pública. Segurament, això és degut a l’evolució experimentada per aquesta disciplina en els últims anys, tant pel que fa al camp problemàtic, com al de la perspectiva analítica utilitzada. Expressions com ara hisenda pública, economia del sector públic i economia pública són utilitzades, a vegades indistintament, per referir-se a la participació del sector públic en el procés econòmic. Però, sens dubte, avui en dia podem dir que no són termes totalment idèntics, perquè:
[...] al llarg del temps, el desenvolupament del pensament econòmic ha anat generant i donant sentit definitiu a aquestes denominacions que de cap manera no són un problema de paraules, sinó que cada una respon lògicament a determinat llast ideològic, a uns específics supòsits de comportament i a una selecció de problemes a què s’ha decidit dirigir l’atenció, deixant-ne d’altres a l’ombra.10
Començant per la denominació més antiga, hisenda pública és el terme que s’ha aplicat de manera tradicional al conjunt dels problemes polítics que com-porten la utilització de mesures tributàries i de despesa pública. És a dir, el terme hisenda pública es refereix fonamentalment a l’apartat d’ingressos i despeses públiques –el pressupost de les administracions públiques. Però, aquesta denomi-nació no reflecteix ni de forma exacta ni completa l’estat actual de la perspectiva econòmica aplicada al camp del sector públic. Musgrave mateix admet que no és un terme massa bo, ja que els problemes bàsics no són financers, sinó que tracten de la utilització dels recursos, la distribució de la renda i el nivell d’ocupació.
L’ampliació del camp d’anàlisi a les actuacions públiques no pressupostàries –com la producció i la regulació– condueix a una denominació més ambiciosa: la d’economia del sector públic. L’economista es preocupa ara, a més d’estudiar els problemes de transformació d’inputs en outputs que realitza el sector públic, a l’es-tudi de les distintes tècniques –i els seus efectes econòmics– de regulació pública.
Si seguim amb l’ampliació del camp d’anàlisi i incorporem al tercer sector –o la sèrie de comportaments caracteritzats per ser fonamentalment no lucratius, però voluntaris– potser serà apropiat utilitzar un terme més ambiciós encara per a denominar la nostra disciplina: economia pública. En definitiva, estudiaria el comportament de totes les institucions no regides pel mercat. No es tracta, per tant, d’una qüestió merament semàntica, sinó més aviat de contingut de la disciplina o subdisciplina –com se’n vulga dir–, no sols pels autors ressenyats (Musgrave i Musgrave 1973; Williams 1984; Olmeda 1990), sinó per gran part del món acadèmic vinculat al camp problemàtic del sector públic.
També des del punt de vista de la perspectiva utilitzada per aquesta disciplina s’observa una clara evolució que ha donat pas als distints termes que es fan servir per referir-s’hi. Així, si tenim en compte les tres modalitats o fluxos utilitzats en economia –fluxos monetaris, fluxos de recursos i fluxos de preferències–, obser-vem que la més inicial de les denominacions –hisenda pública– estava basada exclusivament en l’anàlisi més bàsic i elemental dels fluxos monetaris, és a dir, ingressos i despeses en el pressupost públic. L’evolució de la perspectiva ha donat pas a nivells d’anàlisi més avançats i complets, que hi incorporen tant fluxos de recursos com fluxos de preferències. Com s’ha dit, l’anàlisi dels fluxos monetaris suposa una primera etapa de recollida i presentació de la informació, però no n’hi ha prou. Les dades pressupostàries –ingressos i despeses– no s’identifiquen amb els costos i els beneficis de qualsevol activitat del sector públic, i és necessari ampliar l’anàlisi als fluxos de recursos i als fluxos de preferències, els quals incorporen categories de costos i productes, en el primer cas, i valors, beneficis i costos d’oportunitat, en el segon. Per tant, la tradicional hisenda pública es limitava gairebé exclusivament a l’anàlisi dels fluxos monetaris, mentre que la perspectiva utilitzada en economia pública és molt més àmplia. No és, per tant, fruit de la casualitat, ni de la recerca de l’elegància semàntica el fet d’haver titulat el nostre llibre Una introducció a l’economia pública. És aquest un manual que, tot i ser introductori, no deixa de ser ambiciós en el sentit que intenta incorporar l’evolució de la disciplina, tant pel que fa a la perspectiva d’anàlisi utilitzada, com al camp problemàtic objecte d’interès en les últimes dècades.
Resum
El que caracteritza una ciència no és el camp problemàtic, sinó la perspectiva analítica.
No hem d’identificar sector públic amb pressupost, ni sector privat amb mercat.
Els comportaments en l’àmbit del sector públic són de tipus no lucratiu i coactiu i el mecanisme bàsic són les transferències bidireccionals i coactives.
Les actuacions del sector públic són la provisió, el finançament, la producció i la redistribució públiques.
Els objectius del sector públic són l’assignació eficient dels recursos, la redistribució de la renda i la riquesa, l’estabilització i el desenvolupament econòmic.
Els canvis en la denominació de la disciplina econòmica que s’ocupa del sector públic obeeixen a una evolució, tant del camp problemàtic objecte d’interès, com de la perspectiva d’anàlisi utilitzada.
Qüestions a debatre
1. Resulta habitual parlar de comportaments econòmics, de situacions econò-miques, de desenvolupament econòmic, de problemes econòmics. És que hi ha comportaments, situacions, desenvolupaments i problemes que són econòmics i d’altres que no ho són?
2. Creieu que els costos són més fàcils de mesurar que no els beneficis en una anàlisi cost-benefici?
3. Apareixen en la comptabilitat d’una empresa els costos i els beneficis? I en el pressupost públic? Què expressen i què no expressen la comptabilitat d’una empresa i el pressupost públic?
4. Tenen el mateix pes les preferències individuals ciutadanes en les actuacions de provisió i regulació públiques? Digueu en quines actuacions públiques es dóna un major grau de coacció per part del sector públic i pronuncieu-vos sobre la necessitat o no de l’esmentada coacció.
BIBLIOGRAFIA
GIMÉNEZ MONTERO, A. (2003): Federalismo
