sind vor die ordentlichen Gerichte zu tragen. Ebenso wenig ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, wenn der Einwohner direkt gegen die mit dem Betrieb der öffentlichen Einrichtung beauftrage privatrechtliche Rechtsperson klagt. Hier kommt allenfalls ein privatrechtlicher Kontrahierungszwang in Frage. Während also die Frage des Zugangs bzw. – im Falle einer Person des Privatrechts als Einrichtungsträger – der Verschaffung des Zugangs stets verwaltungsgerichtlich zu klären ist, kommt es für den Rechtsweg bei Streitfragen um das Benutzungsverhältnis auf dessen Rechtsnatur an. Während Adressat des kommunalgesetzlichen Zulassungsanspruchs immer die Gemeinde ist, rückt bei rechtlicher Verselbstständigung der öffentlichen Einrichtung ein Dritter in die Beklagtenrolle ein, wenn und soweit die Leistungsbeziehungen in Streit geraten. Darüber hinaus kann er aus anderen als den kommunalrechtlichen Anspruchsgrundlagen unter Umständen sogar seinerseits auf Zulassung (zivilgerichtlich) angegangen werden[664].
4. Anschluss- und Benutzungszwang
222
In allen Gemeindeordnungen findet sich die Möglichkeit der Gemeinde, per Satzung für bestimmte öffentliche Einrichtungen einen Benutzungszwang vorzuschreiben und für grundstücksbezogene Einrichtungen den Anschluss der Grundstücke anzuordnen[665]. Einem Anschluss- und Benutzungszwang unterworfen werden können Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Straßenreinigung und ähnliche der Volksgesundheit bzw. dem öffentlichen Wohl dienende öffentliche Einrichtungen, während für Schlachthöfe und Bestattungseinrichtungen nur ein Benutzungszwang statuiert werden kann[666].
223
Der Anschlusszwang verpflichtet die Grundstückseigentümer, die technische Verbindung ihrer Grundstücke zu der jeweiligen öffentlichen Einrichtung auf eigene Kosten zu schaffen und zu erhalten. Der Benutzungszwang knüpft an den Anschlusszwang an; er gebietet die Benutzung der gemeindlichen Einrichtung und verbietet gleichzeitig die Benutzung anderer Einrichtungen[667]. Beim Anschluss- und Benutzungszwang handelt es sich um ein klassisches kommunalrechtliches Instrument, das eine gemeindliche Monopolstellung auf örtlicher Ebene begründet, indem Betrieb und Benutzung entsprechender Einrichtungen (privater) Träger verboten werden[668]. Die Satzung kann Ausnahmen vom Anschluss- und Benutzungszwang, insbesondere aus Gründen der Unzumutbarkeit im Einzelfall, zulassen[669].
224
Tatbestandsvoraussetzung eines Anschluss- und Benutzungszwangs ist – neben dem Vorhandensein einer öffentlichen Einrichtung – allein das Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses, das in einigen Bundesländern bereits ausdrücklich außer mit der Volksgesundheit auch mit dem Umweltschutz gefüllt werden kann (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 GO SH: „Schutz der natürlichen Grundlagen des Lebens“). Die Frage nach dem Ortsbezug des öffentlichen Bedürfnisses beim Klima- und Ressourcenschutz beantwortet mittlerweile § 16 EEWärmeG[670]. Im Rahmen der gerichtlichen (Inzident-)Kontrolle der Satzung über den Anschluss- und Benutzungszwang stellt sich die Frage nach der gerichtlichen Kontrolldichte[671]. Erkennt man im Begriff des öffentlichen Bedürfnisses einen unbestimmten Rechtsbegriff ohne Beurteilungsspielraum, so ist dieser voll gerichtlich überprüfbar[672]. Teils wird in Bezug auf das öffentliche Bedürfnis hingegen eine Einschätzungsprärogative der Gemeinde vertreten, so dass die gerichtliche Kontrolle auf offensichtliche Fehlbeurteilungen bzw. Verfahrensfehler beschränkt ist[673]. Hierfür spricht, dass die in Streit stehende gemeindliche Entscheidung sich nicht im Vollzug eines strikten Legislativprogramms durch eine nachgeordnete Behörde erschöpft, sondern von einer mit Satzungsautonomie und Planungshoheit ausgestatteten Selbstverwaltungskörperschaft getroffen wird und ein umfängliches, eigenverantwortlich zu erstellendes Leistungs- und Versorgungskonzept erfordert[674].
225
Durchgesetzt wird ein Anschluss- und Benutzungszwang im Wege des Verwaltungszwangs. Rechtsschutz können die Anschluss- und Benutzungspflichtigen oder Anbieter vergleichbarer Leistungen durch eine prinzipale Normenkontrolle der Satzung suchen, wo dies zulässig ist, oder inzident mittels Anfechtungsklage, wenn hierzu ein Verwaltungsakt ergeht, bzw. über eine allgemeine Feststellungsklage, wenn der Anschluss- und Benutzungszwang durch Realakt erfolgt[675].
226
Da der Anschluss- und Benutzungszwang mit Grundrechtseingriffen der Grundstückseigentümer verbunden ist, bedarf er einer speziellen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage und kann nicht ausschließlich durch Satzung aufgrund der allgemeinen Satzungshoheit der Kommunen erfolgen[676]. Dieses Erfordernis eines Gesetzes verstößt nicht gegen das den Gemeinden garantierte Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG[677]. Wenn die gesetzliche Voraussetzung des öffentlichen Bedürfnisses erfüllt ist, handelt es sich um eine zulässige Beschränkung der Eigentumsrechte des einzelnen Anschluss- und Benutzungspflichtigen; insoweit wird die Sozialpflichtigkeit des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG ausgestaltet[678]. Ausnahmen vom Anschluss- und Benutzungszwang müssen dann gemacht werden, wenn die Opfer- bzw. Zumutbarkeitsgrenze überschritten ist[679]. Aufgerufen ist damit der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Entsprechendes gilt im Hinblick auf die Eingriffe in die Berufs- und Eigentumsfreiheit privatwirtschaftlicher Konkurrenten[680].
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 64 Kommunalverfassung › E. Das Recht der Landkreise
E. Das Recht der Landkreise
227
In allen Flächenländern existiert oberhalb der Gemeindeebene ein weiterer kommunaler Verwaltungsträger, der in den einschlägigen Landesgesetzen überwiegend als Landkreis[681], teilweise als Kreis[682] bezeichnet wird. Nicht kreisangehörig sind – je nach landesgesetzlicher Gestaltung – die kreisfreien Städte bzw. kreisfreien Gemeinden oder sog. Stadtkreise[683]. Rechtsstellung, Aufgaben und Binnenorganisation dieser Selbstverwaltungskörperschaften entsprechen nicht zufällig grundsätzlich der Verfassung der Gemeinden, denn im kreisangehörigen Raum bilden Gemeinden und Landkreis zusammen die kommunale Selbstverwaltung ab.[684] Dabei kommt den Kreisen mit Blick auf den demographischen Wandel und die Verstädterung bzw. Urbanisierung eine Schlüsselstellung bei der Entwicklung ländlicher Räume zu[685].
I. Rechtsstellung
228
Die Kreise werden von den Kreisordnungen der Bundesländer als Gemeindeverbände und Gebietskörperschaften definiert[686]. Die Kreise sind Gebietskörperschaften, deren Mitglieder nicht die kreisangehörigen Gemeinden, sondern die (wahlberechtigten) Kreiseinwohner sind und deren Gebiet sich aus der Gesamtheit der kreisangehörigen Gemeinden zusammensetzt[687]. Gegenüber den sich im Kreisgebiet aufhaltenden Personen übt der Kreis im Rahmen der ihm zugewiesenen Aufgaben originäre Hoheitsgewalt aus. Darüber hinaus lassen sich die Kreise insofern als Gemeindeverbände verstehen, nämlich als sog. Bundkörperschaften[688], als ihnen im Verhältnis zu den kreisangehörigen Gemeinden verbandstypische Ergänzungs-, Unterstützungs- und Ausgleichsaufgaben obliegen[689]. Die Rechtsfähigkeit folgt aus der Eigenschaft als juristische Person des öffentlichen Rechts in Gestalt einer Körperschaft[690].
229
Als Gemeindeverband haben auch die Kreise das Recht der Selbstverwaltung. Dies folgt ausdrücklich aus Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG. Im Vergleich zu den Gemeinden ergeben sich jedoch Unterschiede in der Schutzdichte. In Bezug auf die Rechtssubjektgarantie steht fest, dass es grundsätzlich zur Auflösung einzelner Körperschaften bzw. Gebietsänderung durch den Gesetzgeber kommen kann, soweit die formellen und materiellen Anforderungen erfüllt sind. Fraglich ist indes, ob es vor dem Hintergrund des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG, der allgemein von Gemeindeverbänden, aber nicht von Kreisen spricht, zu einer vollständigen Beseitigung der Institution Kreis kommen kann. Dies ist wohl in Zusammenschau mit Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG zu verneinen[691].
