die Rechtsinstitutionsgarantie anbelangt, können Kreise für das Kreisgebiet nur eine „gesetzlich geformte Zuständigkeit“ in Anspruch nehmen[692]. Im Vergleich zur Gewährleistung für die Gemeinden besteht der Unterschied, dass dem Kreis zwar die Eigenverantwortlichkeitsgarantie samt allen Hoheiten zukommt, hingegen der Schutz des Aufgabenbestands schwächer ausgeprägt ist. Das Grundgesetz sichert den Kreisen nur einen „gesetzlichen Aufgabenbereich“ zu, so dass der Gewährleistungsbereich um das Kernbereichselement der Allzuständigkeit gekürzt ist[693]. Eine Änderung des gesetzlichen Aufgabenbestandes der Kreise hat deshalb grundsätzlich keine verfassungsrechtliche Implikation[694]. Dies hat allerdings nicht zur Folge, dass der Gesetzgeber völlig frei ist in der Zuordnung von Aufgaben an den Kreis; vielmehr muss den Kreisen ein Mindestbestand an kreiskommunalen Aufgaben zugeordnet sein[695]. Eine Selbstverwaltung im Sinne eigener, unmittelbar gewählter politischer Legitimationsbasis muss sich dafür „lohnen“[696]. Allerdings verletzt der Gesetzgeber den Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 S. 2 GG, wenn die Übertragung einer staatlichen Aufgabe die Verwaltungskapazitäten der Landkreise so sehr beansprucht, dass sie nicht mehr ausreichen, um einen angemessenen Mindeststandard an Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen[697]. Zugunsten der Gemeinden greift insoweit auch und gerade gegenüber den Kreisen das gemeindliche Aufgabenverteilungsprinzip durch, so dass Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nur aus spezifischen Gemeinwohlgründen auf die Kreise hochgezont werden dürfen und das Zugriffsrecht für noch unbesetzte Aufgaben bei den Gemeinden liegt[698]. Ohne weitere Einschränkungen gilt für die Landkreise die Garantie der eigenverantwortlichen Wahrnehmung der gesetzlich überantworteten Aufgaben. Ihnen stehen damit die sog. Gemeindehoheiten entsprechend zu, weil ohne Personal, Finanzen, Organisation und Rechtsetzung kreiskommunale Verwaltung der Mitglieder nicht möglich wäre.
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Schließlich ist den Kreisen die Rechtssubjekts- und Rechtsinstitutionsstellung auch subjektiv garantiert, d.h. sie sind wehrfähig.
II. Aufgaben
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Das Verständnis der Aufgabenverteilung zwischen Land und Kreis hängt größtenteils davon ab, ob das jeweilige Land hinsichtlich der gemeindlichen Zuständigkeit vom monistischen oder dualistischen Aufgabenmodell ausgegangen ist. Demzufolge wird auch auf Kreisebene zwischen Selbstverwaltungsangelegenheiten einerseits und Pflichtaufgaben nach Weisung oder Auftragsangelegenheiten andererseits unterschieden. Problematisch ist insoweit v.a. in Bezug auf den eigenen Wirkungskreis der Gemeindeverbände die Abgrenzung ihrer kreiskommunalen Aufgaben von den örtlichen Angelegenheiten der kreisangehörigen Gemeinden.
1. Selbstverwaltungsaufgaben
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Originäre Aufgaben der Kreise sind kreisgebietsbezogene Aufgaben, die den Bestand und die Funktion der Landkreise erst begründen und gewährleisten. Beispiele dafür sind die Haushalts- und Personalverwaltung, die Vermögensverwaltung oder die Selbstrepräsentation[699]. In der Sache stehen den Landkreisen von Gesetzes wegen grundsätzlich die überörtlichen Angelegenheiten, Ausgleichs- und Ergänzungsaufgaben als Selbstverwaltungsaufgaben offen. Neben diese freiwilligen treten ggf. pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben wie etwa Aufgaben des örtlichen Sozial- und Jugendhilfeträgers, die Straßenbaulast für Kreisstraßen, Trägerschaft weiterführender Schulen, Zuständigkeiten der Abfallentsorgung und der Krankenhausversorgung.
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Ferner hat der Gesetzgeber die Möglichkeit, den Kreisen unter Beachtung der Verfassungsmaßstäbe gemeindliche Aufgaben zuzuweisen. Örtliche Angelegenheiten dürfen vom Kreis erst dann wahrgenommen werden, wenn diese gesetzlich hochgezont, also den Gemeinden zugunsten der Kreise entzogen worden sind. Dies ist nur zulässig, wenn tragende Gründe des Gemeinwohls das Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG überwiegen[700].
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Wenn und soweit es an einer speziellen gesetzlichen Zuordnung fehlt, greift die allgemeine aufgabenbezogene Verteilungsregel der einschlägigen Kreisordnung ein, die eine subsidiäre Verbandskompetenz der Landkreise auch für örtliche Angelegenheiten begründen kann[701]. Damit sind konkrete Abgrenzungsfragen aber noch nicht beantwortet. In einigen Bundesländern ist zur Klärung der Zuständigkeit zwischen Kreis und Gemeinde ein besonderer Entscheidungsmodus in Gestalt des sog. Kompetenz-Kompetenz-Verfahrens verankert[702].
a) Übergemeindliche Aufgaben
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Überörtliche bzw. übergemeindliche Aufgaben entziehen sich schon ihrer Natur nach der Wahrnehmung durch einzelne Gemeinden je für sich (z.B. Krankenhauswesen, Personennahverkehr, Bau und Unterhaltung von Kreisstraßen, Deponierung von Abfällen, Breitbandnetze)[703]. Sie werden deshalb durch die Landkreise eigenverantwortlich erfüllt und sind nicht anderen Verwaltungsträgern zur Entscheidung zugewiesen[704]. Wie auch die örtlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten zeichnen sich die kreiskommunalen Aufgaben durch ein räumliches (Kreisgebiet) und ein soziales (Kreiseinwohner) Element aus.[705]
b) Ergänzungsaufgaben
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Der Kreis übernimmt ergänzend Angelegenheiten dann, wenn die Gemeinden diese mangels ausreichender Leistungskraft nicht selbst erfüllen können[706] bzw. im Hinblick auf die Anforderungen an eine sachgerechte Aufgabenerfüllung überfordert sind[707]. Beispiele dafür sind die Unterhaltung von Volkshochschulen oder anderen Weiterbildungsinstitutionen sowie von Jugendeinrichtungen[708]. Bloße Bestrebungen zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit oder Angleichung der Leistungsniveaus rechtfertigen die Ausübung dieser Kompetenz indes nicht[709]. Da für jede kreisangehörige Gemeinde die Verwaltungskraft gesondert zu beurteilen ist, sind ergänzende Aufgaben nicht zwingend kreisweit gegeben; erst recht fehlt es insoweit an einem einheitlichen Aufgabenbestand aller Kreise eines Landes[710]. Umstritten ist, ob die Wahrnehmung von Ergänzungsaufgaben eine gesetzliche Ermächtigung erfordert. Dafür spricht, dass diesen Aufgaben die Überörtlichkeit nicht „naturgemäß“, sondern wegen mangelnder Finanz- und/oder Verwaltungskraft der Gemeinden erhalten.[711]
c) Ausgleichsaufgaben
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Ausgleichsaufgaben sind dadurch geprägt, dass eine Aufgabenerledigung auf Gemeindeebene durch den Kreis lediglich technisch, logistisch oder beratend unterstützt wird[712]. Im Unterschied zu Ergänzungsaufgaben bleibt die Gemeinde hier nach außen unverändert Aufgabenträger, während der Landkreis sich auf interne Unterstützung beschränkt[713]. Aufgaben dieser Art finden sich vor allem im planerischen Bereich oder bei der Rechtsberatung der Gemeinde[714]. Problematisch ist der Ausgleich unterschiedlicher Verwaltungskraft kreisangehöriger Gemeinden durch finanzielle Hilfen des Kreises, weil ein solcher Ausgleich über die Kreisumlage auch von anderen, nicht begünstigten Gemeinden aufgebracht wird[715].
2. Fremdaufgaben
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Ungeachtet des Aufgabenverständnisses und der dogmatischen Einordnung tragen die Landkreise auch Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung sowie Auftragsangelegenheiten. Ähnlich der gemeindlichen Ebene ist die Organkompetenz unterschiedlich zugewiesen und liegt in einigen Ländern beim Landrat in eigener Zuständigkeit, d.h. ohne Mitwirkungsmöglichkeiten des Kreistages[716].
3. Organleihe
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Wie auf Gemeindeebene bedient sich das
