und das übrige Privatrecht des Bundes (III.) zurückzugreifen.
I. Kooperationsgesetze der Länder
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Die bedeutendsten kooperationsrechtlichen Regelungen finden sich in den Kooperationsgesetzen der Länder, diese werden als Gesetze über kommunale Gemeinschaftsarbeit[24] bzw. als Gesetz über kommunale Zusammenarbeit[25] betitelt; die historische Bezeichnung lautet Zweckverbandsgesetz[26]. Vereinzelt sind die kooperationsrechtlichen Regelungen auch in den allgemeinen Kommunalordnungen enthalten[27]. Die Kooperationsgesetze regeln übereinstimmend die öffentlich-rechtliche Arbeitsgemeinschaft, die öffentlich-rechtliche Vereinbarung sowie den Zweckverband, häufig finden sich auch Regelungen der gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Anstalt.
II. Sonstige kommunalrechtliche Regelungen
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Soweit die Kooperationsgesetze Lücken enthalten, gelten ergänzend die allgemeinen Kommunalordnungen, etwa für die wirtschaftliche Betätigung der Kooperationsformen und die Mittel der Aufsichtsbehörde. Außerdem regeln die Kommunalordnungen die Rahmenbedingungen für die Betätigung der Kommunen an Kooperationen, etwa die Zustimmung der Vertretungskörperschaft.
III. Gesellschaftsrecht des Bundes
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Sofern die Kommunen privatrechtlich kooperieren, gelten für sie die allgemeinen gesellschaftsrechtlichen und sonstigen privatrechtlichen Regelungen des Bundes. In der Praxis sind dies vor allem das GmbHG, eingeschränkt auch das Aktiengesetz. Wenn die Kommunen schlichte Austauschverträge schließen, finden auf diese Verträge das Schuldrecht des BGB, ergänzend die sonstigen Regelungen des BGB Anwendung.
IV. Weitere gesetzliche Grundlagen
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Im Übrigen gelten auch für die kommunalen Kooperationsformen die allgemeinen kommunalrechtlichen Bestimmungen, etwa über Bekanntmachung von Satzungen, Stellenobergrenzen sowie die Haushalts- und Kassenführung einschließlich der Einführung der Doppik.
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › G. Allgemeine Regeln der Zusammenarbeit
G. Allgemeine Regeln der Zusammenarbeit
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Unabhängig von der von den Beteiligten im Einzelnen gewählten Organisationsform gelten für die Zusammenarbeit der Kommunen allgemeine Regeln. Diese betreffen vor allem die Art (I.) der übertragbaren Aufgaben und Befugnisse (II.), die interne Willensbildung (III.) der beteiligten Kommunen, deren Vertretung nach außen (IV.) sowie die Beteiligung der Aufsichtsbehörde (V.).
I. Übertragbare Aufgaben
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Die meisten kommunalen Aufgaben sind übertragbar, allerdings ist nach der Art der Aufgabe (1.) zu differenzieren und es bestehen absolute und relative Übertragungsgrenzen (2.)[28].
1. Art der Aufgabe
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Die kommunalen Aufgaben lassen sich nach verschiedenen Kriterien einteilen: Maßgebend ist zunächst die Unterscheidung nach ursprünglich eigenen oder fremden Aufgaben[29]. Hinsichtlich der Aufgaben des eigenen Wirkungskreises ist wiederum zwischen freiwilligen und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben zu differenzieren[30]. Dabei sind die freiwilligen Aufgaben des eigenen Wirkungskreises sämtlich übertragbar, wozu vor allem Aufgaben im kulturellen Bereich wie Volkshochschulen und Büchereien zählen. Auch die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben, zu denen vor allem die leitungsgebundenen Aufgaben der Daseinsvorsorge zu rechnen sind, können grundsätzlich übertragen werden, es sei denn, das jeweilige Fachgesetz schriebe nicht nur das „Ob“ der Wahrnehmung der Aufgabe durch die Kommune, sondern auch das „Wie“ in Form einer eigenen Wahrnehmung vor. Eine solche Vorgabe griffe in die kommunale Kooperationshoheit ein und bedürfte einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung.
31
Schwieriger ist die Situation bei den Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises[31] zu beurteilen, denn hier hat der Gesetzgeber mit der Zuweisung an Gemeinden, Ämter, Landkreise oder Bezirke eine Entscheidung über die Wahrnehmung einer Aufgabe durch eine bestimmte kommunale Ebene getroffen, die nicht durch eine kommunale Kooperation unterlaufen werden darf. In der Regel ist aber auch im Interesse eines landeseinheitlichen Verwaltungsvollzugs lediglich maßgebend, dass eine Aufgabe landesweit auf derselben Verwaltungsebene erfüllt wird, was aber eine horizontale Kooperation zwischen Verwaltungsträgern auf derselben Ebene gerade nicht ausschließt. Im Gegenteil kann so trotz landesweiter Unterschiede vor allem zwischen leistungsstarken und leistungsschwachen Gemeinden gleichwohl im ganzen Land die Aufgabe auf derselben Verwaltungsebene verbleiben und muss nicht auf eine höhere Verwaltungsebene übertragen werden, was sonst evtl. erforderlich wäre[32].
32
Bei den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung[33] gilt das Gleiche, unabhängig davon, ob man diese Aufgaben den Selbst- oder den Fremdverwaltungsaufgaben zurechnet oder als Aufgabenkategorie sui generis betrachtet – auch hier ist eine kooperative Wahrnehmung möglich, sofern diese nicht ausdrücklich gesetzlich untersagt wurde[34].
33
Die kommunalen Aufgaben kann man darüber hinaus nach ihrer Bedeutung für die Kommune in Existenz- und Zweckaufgaben unterteilen: Existenzaufgaben sind Aufgaben, deren Erfüllung nicht hinausgeschoben werden könnte, ohne dass die Kommune als handlungsfähige Gebietskörperschaft entfiele. Solche Existenzaufgaben wie die Bildung der kommunalen Organe oder die organisatorischen oder verfahrensmäßigen Voraussetzungen für deren Tätigwerden können nicht von mehreren Kommunen gemeinsam wahrgenommen werden. Zweckaufgaben hingegen betreffen die funktionale Entfaltung der Kommunalverwaltung, vor allem das Tätigwerden gegenüber den Einwohnern der Kommune. Sie sind übertragbar, sofern keine Übertragungsgrenze gezogen ist.
2. Übertragungsgrenzen
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Hinsichtlich der Übertragungsgrenzen ist zwischen absoluten und relativen Grenzen zu unterscheiden: Eine absolute Grenze ist gegeben, wenn entweder eine einzelne Aufgabe ausdrücklich gesetzlich für nicht übertragbar erklärt wurde oder sich aus der Rechtsnatur der Aufgabe ergibt, dass sie nicht transferiert werden kann[35]. Solche ausdrücklichen gesetzlichen Übertragungsverbote sind sehr selten; in Zweifelsfällen ist wegen der verfassungsrechtlich garantierten Kooperationshoheit eher von einer Übertragungsmöglichkeit auszugehen. Ihrer Rechtsnatur nach kann eine Aufgabe nicht übertragen werden, wenn sonst der Bestand oder die Funktionsfähigkeit der übertragenden Kommune gefährdet wäre. Eine relative Übertragungsgrenze besteht, wenn zwar für sich genommen eine einzelne Aufgabe übertragen werden könnte, durch die Vielzahl der bereits übertragenen Aufgaben das verbliebene Betätigungsfeld der übertragenden Kommune aber bereits dermaßen eingeschränkt wurde, dass nach einer Übertragung noch einer weiteren Aufgabe keine nennenswerten selbst zu erfüllenden Aufgaben bei der Kommune mehr verblieben und die übertragende Kommune sich auf die Überwachung der anderenorts wahrgenommenen Aufgaben zu beschränken hätte. In einem solchen Fall kann eine weitere Aufgabenübertragung erst erfolgen,
