einer anderen Kooperationsform einräumt[45]. Dieses Recht kann nur durch die Kooperationsgesetze und andere gesetzliche Regelungen eingeschränkt werden, nicht aber durch Zweckmäßigkeitserwägungen der Kommunalaufsichtsbehörde.
49
Die Aufsicht über die Betätigung des Verbandes oder der sonstigen Kooperationsform bestimmt sich nach den allgemeinen Regeln: Soweit es sich um Aufgaben des eigenen Wirkungskreises der beteiligten Kommunen handelt, bleibt die Kommunalaufsichtsbehörde auf Rechtsaufsicht[46] beschränkt. Werden hingegen Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises gemeinsam wahrgenommen, unterliegt diese Betätigung der Rechtsaufsicht durch die Kommunalaufsichtsbehörde[47] und der Fachaufsicht[48] durch die jeweilige Fachaufsichtsbehörde. Mit anderen Worten – allein durch die gemeinsame Wahrnehmung einer Aufgabe wird der Aufsichtsmaßstab weder gelockert noch verschärft.
VI. Kommunale Zusammenarbeit und Vergaberecht
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Seit mehreren Jahren bestand Streit darüber, inwieweit die kommunale Zusammenarbeit dem Vergaberecht unterfalle und daher ausschreibungspflichtig sei, weil die Europäischen Vergaberichtlinien bis 2014[49] die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen nicht ausdrücklich behandelten[50]. Zum Teil wurde danach differenziert, ob nur die Wahrnehmung der Aufgabe im Innenverhältnis zu der übertragenden Kommune (mandatierende Übertragung) oder auch die Erfüllung der Aufgabe im Außenverhältnis zu den Einwohnern (delegierende Übertragung) übertragen wurde[51]. Deutsche Oberlandesgerichte hielten in sehr strenger Auslegung der europarechtlichen Vorgaben zum Teil jede Übertragung kommunaler Aufgaben für europaweit ausschreibungspflichtig[52]. Der EuGH hingegen stellte in seiner Entscheidung Coditel Brabant[53] zunächst jedenfalls die interkommunale Zusammenarbeit in Form von Zweckverbänden vom Vergaberecht frei. Mit der Entscheidung „Stadtreinigung Hamburg“[54] hat der EuGH nunmehr geklärt, dass die interkommunale Zusammenarbeit generell vergaberechtsfrei ist, soweit sie der Erfüllung einer im Allgemeininteresse liegenden Aufgabe dient, ausschließlich durch öffentliche Stellen ohne die Beteiligung Privater erfolgt und auf vertraglicher Grundlage oder einer institutionalisierten Rechtsform wie bspw. einem Zweckverband erfolgt[55].
Mittlerweile wurden die damaligen Richtlinien durch aktuellere Regelungen ersetzt, die diese Problematik erkannt und aufgegriffen haben.[56] In den neuen EU-Richtlinien wird nun ausdrücklich darauf Bezug genommen, dass erhebliche Unsicherheit über die Geltung der Vergaberichtlinien, bei öffentlicher Auftragsvergabe zwischen öffentlichen Auftraggebern, bestehe. Weiter wird festgestellt, dass die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union auch für Behörden gelte und sowohl die Rechtsprechung als auch die Richtlinien einheitlich ausgelegt und angewandt werden sollten.[57] Daher regelt Art. 28 einer dieser Richtlinien ausführlich die Auftragsvergabe zwischen öffentlichen Auftraggebern, und zwar insbesondere wann diese nicht unter die Richtlinie fällt.[58]
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › H. Arbeitsgemeinschaft
H. Arbeitsgemeinschaft
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Um den Austausch zwischen den kommunalen Hauptverwaltungsbeamten, seltener auch zwischen den Mitgliedern der Vertretungskörperschaften, zu institutionalisieren, kann durch öffentlich-rechtlichen Vertrag eine einfache kommunale Arbeitsgemeinschaft gebildet werden[59]. Diese stellt eine sehr lockere Form der Zusammenarbeit dar, denn es gehen auf sie keine öffentlich-rechtlichen Aufgaben oder Befugnisse über. Sie kann auch keine für die Beteiligten verbindlichen Beschlüsse fassen, so dass ihre Errichtung ohne nennenswerte Rechtsfolgen bleibt, weshalb zahlreiche Landeskooperationsgesetze von vornherein auf diese Organisationsform verzichten.
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › I. Öffentlich-rechtliche Vereinbarung
I. Öffentlich-rechtliche Vereinbarung
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Von wesentlich größerer Bedeutung ist die öffentlich-rechtliche Vereinbarung, die in sämtlichen Kooperationsgesetzen enthalten ist[60]. Bei ihr handelt es sich um eine Sonderform des koordinationsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Vertrages nach §§ 54 ff. VwVfG. Es sind mandatierende (I.) und delegierende Vereinbarungen (II.) zu unterscheiden.
I. Mandatierende Vereinbarung
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Die mandatierende Vereinbarung entfaltet Rechtswirkungen nur im Innenverhältnis zwischen zwei Kommunen. Eine Kommune beauftragt (mandatiert) eine andere Kommune mit der Aufgabenerfüllung. Befugnisse gehen nicht über und jede Kommune bleibt nach außen gegenüber ihren Einwohnern verantwortlich. Schließen bspw. die Gemeinden A und B eine mandatierende Vereinbarung über die Straßenreinigung in A, so erfolgt die Reinigung nun durch Fahrzeuge und Personal der Gemeinde B. Für die Abrechnung gegenüber den Einwohnern von A bleibt aber weiterhin die Straßenreinigungssatzung der Gemeinde A maßgebend, und diese erlässt auch die Gebührenbescheide.
II. Delegierende Vereinbarung
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Die delegierende Vereinbarung hingegen entfaltet nicht nur im Innenverhältnis zwischen den vertragschließenden Kommunen, sondern auch im Außenverhältnis gegenüber den Einwohnern der delegierenden Kommune Wirkung. Eine Kommune überträgt (delegiert) auf eine andere Kommune nicht nur eine bestimmte Aufgabe, sondern auch die dazugehörigen Befugnisse. Diese kann nunmehr im Rahmen der übertragenen Befugnisse Rechtsvorschriften mit Wirkung auch für und gegen die Einwohner der delegierenden Kommune beschließen und diesen gegenüber Bescheide erlassen. Die delegierende Kommune kann sich zum Ausgleich Mitwirkungsrechte bei der Rechtsetzung durch die andere Kommune einräumen lassen. Schließen bspw. die Gemeinden A und B eine delegierende Vereinbarung über die Straßenreinigung in A, so erfolgt nicht nur die Reinigung durch Fahrzeuge und Personal der Gemeinde B, sondern die Abrechnung gegenüber den Einwohnern von A geschieht nunmehr auf der Grundlage der Straßenreinigungssatzung der Gemeinde B, und diese erlässt auch die Gebührenbescheide, weil die entsprechenden Befugnisse von A auf B übertragen wurden. Dabei hat sich die Gemeinde A ggf. die Zustimmung zu entsprechenden Satzungsregeln der Gemeinde B vorbehalten.
Zehntes Kapitel Kommunalrecht › § 65 Kommunale Zusammenarbeit › J. Zweckverband
J. Zweckverband
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Der Zweckverband stellt die rechtlich komplexeste und in der Praxis wohl immer noch wichtigste Form kommunaler Kooperation dar[61]. Sein Kreis möglicher Mitglieder ist weit gezogen (I.) und er wird in einem mehrstufigen Verfahren gebildet (II.), das Rechtsfolgen sowohl für die Beteiligten als auch für Dritte zeitigt (III.). Sein Mitgliederkreis kann sich verändern (IV.), und der Verband kann auch wieder aufgelöst werden (V.). Dabei ähnelt seine interne Organisation derjenigen der beteiligten Kommunen (VI.), und er kann wie diese rechtsetzend tätig werden (VII.). Ihm stehen verschiedene Finanzierungsmöglichkeiten zur Verfügung (VIII.), wobei er allerdings auch selbst der Besteuerung unterliegen kann (IX.).
I. Mögliche Mitglieder
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