umfasst Kommunen (1.) und möglicherweise weitere öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Mitglieder (2. bis 5.). Als Kooperationsform besteht er aus mindestens zwei Kommunen[62]. Eine ausdrückliche Höchstzahl an Mitgliedern ist hingegen nicht gesetzlich vorgegeben[63].
1. Kommunen
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Der Zweckverband ist seinem Wesen nach eine kommunale Körperschaft. Ratsam ist der Zusammenschluss von wenigstens drei Kommunen, damit es in den Verbandsorganen nicht zu Pattsituationen kommt oder ein Beteiligter dauerhaft majorisiert wird. Zumeist gehören einem Zweckverband nur entweder kreisangehörige Gemeinden oder Landkreise an, weil nur kommunale Körperschaften derselben Stufe dieselben Aufgaben zu erfüllen haben und diese einem Verband übertragen können. Ausnahmsweise sind an einem Zweckverband auch kommunale Körperschaften verschiedener Ebenen beteiligt, etwa wenn kreisangehörige Gemeinden dem Verband eine Aufgabe übertragen und der Landkreis sich im Rahmen seiner Ergänzungsaufgaben an dem Verband beteiligt[64].
2. Bund und Länder
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Theoretisch können einem Zweckverband neben Kommunen auch der Bund und einzelne Länder angehören[65]. In der Praxis spielt dies ebenso wenig eine Rolle wie die gleichfalls theoretisch vorstellbare Beteiligung auswärtiger Staaten an einem Zweckverband. Vielmehr wird eine gemeinsame Tätigkeit staatlicher und kommunaler Stellen zumeist organisatorisch in der privatrechtlichen Form einer GmbH realisiert.
3. Weitere juristische Personen des öffentlichen Rechts
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Zwar können nach den Regelungen in den Kooperationsgesetzen der Länder auch weitere juristische Personen des öffentlichen Rechts, etwa Personalkörperschaften wie die Industrie- und Handelskammern oder Anstalten wie die Sparkassen, den Zweckverbänden angehören, doch wird dies in der Praxis in aller Regel nicht verwirklicht[66]. Hinsichtlich der Kammern scheuen die kommunalen Beteiligten den Einfluss von Stellen außerhalb der kommunalen Familie auf die Willensbildung im kommunalen Bereich, im Hinblick auf die Sparkassen soll einer solchen kommunal beherrschten Anstalt regelmäßig kein Einfluss auf eine weitere von den kommunalen Gebietskörperschaften dominierte juristische Person eingeräumt werden.
4. Zweckverbände
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Ein Zweckverband kann als juristische Person des öffentlichen Rechts auch Mitglied eines anderen Zweckverbandes werden, so wie eine juristische Person des Privatrechts sich ihrerseits auch an einer anderen privatrechtlichen juristischen Person beteiligen kann[67]. In der Praxis sind solche gestuften Beteiligungsverhältnisse vor allem bei dem Zweckverband „Bodensee Wasserversorgung“ bekannt[68]. Vorteil dieser mehrstufigen Kooperationslösung ist, dass Partner verschiedenster Größe zusammenfinden und schnell größere Räume verbandsmäßig abgedeckt werden können. Als sehr nachteilig erweist sich jedoch, dass die Mitgliedskommunen des einen Zweckverbandes, der sich an dem anderen beteiligt, nur noch mittelbar auf dessen Willensbildung Einfluss nehmen können.
5. Juristische Personen des Privatrechts
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Der Tradition des RZVG 1939 folgend sehen alle Kooperationsgesetze vor, dass auch natürliche oder juristische Personen des Privatrechts sich an einem Zweckverband beteiligen können[69]. Damit wird Privaten Einfluss auf die Ausübung von Hoheitsgewalt in einem solchen Umfang eingeräumt, dass diese Fälle wertungsmäßig der Beleihung vergleichbar erscheinen. Die Auswahl der einzubeziehenden Dritten muss jedenfalls dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG genügen, ggf. sind auch entsprechende vergaberechtliche Vorgaben zu beachten.
II. Bildung des Zweckverbandes
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Der Zweckverband entsteht als neue juristische Person des öffentlichen Rechts in einem mehrstufigen Prozess. Dieser umfasst die Vereinbarung der Verbandssatzung (1.), deren Genehmigung (2.) sowie die Bekanntmachung von Satzung und Genehmigung (3.)[70]. Dabei kann es zu Fehlern bei der Gründung kommen, welche jedoch durch etwaige Heilungsgesetze geheilt werden können (4.).
1. Vereinbarung der Verbandssatzung
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Die Verbandssatzung wird von den Mitgliedern des Zweckverbandes vereinbart. Im Außenverhältnis gibt der kommunale Hauptverwaltungsbeamte bzw. das zur Außenvertretung berufene Organ eines anderen Mitglieds die entsprechenden Willenserklärungen ab, im Innenverhältnis bedarf es der Zustimmung der kommunalen Vertretungskörperschaft bzw. des entsprechenden Willensbildungsorgans eines anderen Verbandsmitglieds. Der Zweckverbandssatzung kommt eine Doppelnatur zu[71]. Sie ist einerseits ein verwaltungsrechtlicher Vertrag zwischen den Mitgliedern des Verbandes, andererseits die Grundordnung des Verbandes. Als solche stellt sie quasi die „Verfassung“ des Verbandes dar und ist der Hauptsatzung einer kommunalen Gebietskörperschaft vergleichbar. Die Zweckverbandssatzung darf nicht verwechselt werden mit denjenigen Satzungen, die der Zweckverband in Ausübung der ihm von den Mitgliedskommunen übertragenen Befugnisse erlässt.
2. Genehmigung der Verbandssatzung
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Die Zweckverbandssatzung bedarf der aufsichtsbehördlichen Genehmigung, weil mit dem Zweckverband eine neue juristische Person des öffentlichen Rechts entsteht und die entsprechenden Aufgaben und Befugnisse von den Mitgliedskommunen auf den Verband übergehen[72]. Aus der kommunalen Kooperationshoheit folgt bei Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben ein Anspruch der beteiligten Kommunen auf Erteilung der beantragten Genehmigung[73].
3. Bekanntmachung von Verbandssatzung und Genehmigung
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Sowohl die Verbandssatzung als auch die aufsichtsbehördliche Genehmigung derselben sind bekannt zu machen. Der Zweckverband entsteht erst nach der Bekanntmachung. Zuvor handelt es sich lediglich um einen Vorverband, der noch nicht öffentlich-rechtlich handeln kann[74].
4. Gründungsfehler und Heilungsgesetze
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Da bei der Zweckverbandsbildung relativ umfangreiche gesetzliche Vorgaben zu beachten sind, traten vor allem bei der Errichtung von Verbänden in den 90er Jahren des letzten Jahrhunderts in den neuen Ländern zahlreiche Fehler auf[75]. Die Verbandssatzung erfüllte bspw. nicht die gesetzlichen Mindestanforderungen oder es fehlte an der internen Zustimmung zur Verbandsbildung durch die jeweilige Vertretungskörperschaft, an der Genehmigung der Verbandssatzung durch die Aufsichtsbehörde oder der ordnungsgemäßen Bekanntmachung der Satzung und/oder der Genehmigung. Diese Gründungsfehler riefen erhebliche Rechtsunsicherheit hervor, weil unklar war, ob die Verbände wirksam gegründet und die von diesen erlassenen Satzungen und weiteren Rechtsakte ihrerseits wirksam waren. Einerseits versuchten an der Verbandsgründung beteiligte Mitglieder sich dem Verband unter Berufung auf die Unwirksamkeit zu entziehen, andererseits griffen Einwohner der Mitgliedskommunen die nach Inanspruchnahme der Leistungen des Verbandes ergangenen Gebührenbescheide allein unter Hinweis auf die Gründungsfehler des Verbandes und die daraus möglicherweise resultierende Rechtswidrigkeit der Bescheide an.
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Um dieser im Verwaltungsalltag sehr hinderlichen Rechtsunsicherheit zu begegnen, erließen die Gesetzgeber der meisten neuen
