besteht die Gefahr, dass Gemeinden mit dem Instrument der Bauleitplanung ergänzt durch städtebauliche Verträge an sich unzulässige Ziele verfolgen[609].
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§ 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 BauGB ermöglicht es der Gemeinde, die Kosten, die ihr im Zusammenhang mit städtebaulichen Maßnahmen entstehen, auf den Vertragspartner abzuwälzen. Die Gemeinde kann sich hierdurch Aufwendungen, die im Vorfeld der Planung entstanden sind oder die als Folge einer Planung entstehen werden, finanzieren lassen[610]. Voraussetzung ist das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem Vorhaben und den entstandenen Kosten, die gerade durch das Vorhaben verursacht worden sein müssen[611]. Das Erfordernis eines Kausalzusammenhangs ist eine besonders restriktive Ausprägung des allgemeinen Koppelungsverbots des § 56 Abs. 1 S. 2 Alt. 2 VwVfG. So sind etwa die Kosten, die durch die Beauftragung eines Ingenieurbüros mit der Erstellung eines Planentwurfs entstehen[612], übertragbar. Dies gilt auch für verwaltungsinterne Kosten, selbst wenn diese aus dem Gemeindehaushalt getragen und auch unabhängig von dem Vertrag angefallen wären, allerdings nur soweit die Gemeinde die Aufgabe auch einem Dritten hätte übertragen können[613]. Andererseits kann auch die Abwälzung solcher Kosten vereinbart werden, die bereits vor Vertragsschluss entstanden sind. Auch muss die städtebauliche Maßnahme nicht unbedingt im gleichen Bebauungsplangebiet wie das auslösende Vorhaben entstehen[614]. Zu den Folgekosten, die sich übertragen lassen, zählen vor allem auch durch das Erschließungsrecht nicht erfasste Kosten für die Erstellung der (sozialen) Infrastruktur[615]. Umfasst sind aber auch Kosten der Erschließung oder für die Vornahme naturschutzrechtlicher Ausgleichsmaßnahmen durch die Gemeinde[616]. Nicht zulässig ist die Abschöpfung des Wertzuwachses, den die Grundstücke durch die Planung erfahren. Gleichwohl dürfte der zu erwartende Wertzuwachs eine erhebliche Rolle spielen, da die Aussicht hierauf das Motiv für den Abschluss eines städtebaulichen Vertrags aufseiten des Eigentümers sein dürfte[617].
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§ 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 BauGB weist auf die Möglichkeit hin, in städtebaulichen Verträgen insbesondere auch Aspekte der Erzeugung und Nutzung von Energie im Hinblick auf den Einsatz erneuerbarer Energiequellen und der Kraft-Wärme-Kopplung zu regeln. Und § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 BauGB erwähnt die Möglichkeit auch die energetische Qualität von Gebäuden zum Gegenstand von städtebaulichen Verträgen zu machen. Während die Gegenstände des § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 BauGB in großen Teilen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 23 lit. b BauGB auch zum Gegenstand von Festsetzungen in Bebauungsplänen gemacht werden können, betrifft § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 BauGB Aspekte, die der Bauleitplanung vorenthalten sind. Die Regelung schafft dementsprechend auch Klarheit, dass Gemeinden im Rahmen städtebaulicher Entwicklungen auch die Energieeffizienz von Gebäuden mit einbeziehen dürfen.
3. Anforderungen
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Städtebauliche Verträge unterliegen den allgemein für öffentlich-rechtliche Verträge nach §§ 54 ff. VwVfG geltenden Beschränkungen. Diese werden in § 11 Abs. 2 BauGB zum Teil noch einmal wiederholt. Zum einen schreibt § 11 Abs. 2 S. 1 BauGB die Angemessenheit von Leistung und Gegenleistung vor und entspricht insofern der Regelung des § 56 Abs. 1 S. 2 Alt. 1 VwVfG. Dabei muss die übernommene Gegenleistung objektiv in einem angemessenen Verhältnis zum Wert der Gegenleistung stehen und die Gesamtbelastung des Vertragspartners darf nicht unangemessen erscheinen[618]. Zum anderen erklärt § 11 Abs. 2 S. 2 BauGB städtebauliche Verträge insoweit für unzulässig, als der Vertragspartner einen Anspruch auf die Leistung der Gemeinde hat, was die allgemeine Grenze des § 56 Abs. 2 VwVfG präzisiert. Eine eigenständige Bedeutung kommt diesen Beschränkungen dann zu, wenn der städtebauliche Vertrag als zivilrechtlicher Vertrag geschlossen wird[619]. Ein ungeschriebenes Erfordernis ergibt sich ferner aus dem Gleichheitsgrundsatz, der bei der Zusammenschau mehrerer Verträge verletzt sein kann[620].
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Zu beachten ist die allgemeine Schranke des § 54 S. 1 VwVfG, wonach Rechtsvorschriften dem Vertrag nicht entgegenstehen dürfen. Die wichtigste Einschränkung für städtebauliche Verträge ergibt sich hier aus § 1 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 BauGB, wonach auch durch Vertrag kein Anspruch auf die Aufstellung eines Bebauungsplans begründet werden kann[621]. Während damit klargestellt ist, dass eine Gemeinde sich nicht unmittelbar verpflichten kann, einen Bebauungsplan aufzustellen[622], ist die Frage, inwieweit mittelbare Verpflichtungen unzulässig sind, durchaus umstritten. Die Frage liegt nahe, da unabhängig von dem Verbot, eine entsprechende Verpflichtung unmittelbar zu begründen, die Aufstellung eines bestimmten Bebauungsplans häufig die wirtschaftliche Gegenleistung ist, die die Gemeinde im Rahmen des Austauschverhältnisses eines städtebaulichen Vertrages erbringt[623]. Dabei kann es durchaus im Interesse eines Investors liegen, sich für den Fall des Scheiterns des Bebauungsplans abzusichern, indem etwa Vertragsstrafen vereinbart werden. Solche Vertragsregelungen können mit den Anforderungen des Abwägungsgebots in Konflikt geraten, wobei § 1 Abs. 7 BauGB als dem Vertrag entgegenstehende Rechtsvorschrift betrachtet werden könnte[624]. Die Rechtsprechung erkennt selbst weitreichende Vertragskonstruktionen dieser Art als zulässig an (zu den Bedenken siehe oben Rn. 145)[625]. Auch der in § 1 Abs. 1 und 3 S. 1 BauGB zum Ausdruck kommende Grundsatz der Planmäßigkeit kann mit dem Instrument des städtebaulichen Vertrags kollidieren. Zwar zeigt bereits die Existenz des § 11 BauGB, dass der Grundsatz der Planmäßigkeit nicht im Sinne einer Ausschließlichkeit verstanden werden kann. Zu beachten ist aber, dass die grundlegenden städtebaulichen Entscheidungen im Rahmen der Bauleitplanung mit ihrem Beteiligungsverfahren und der umfassenden Abwägung aller Belange zu treffen sind. Dies darf durch Verträge nicht unterlaufen werden. Dem Instrument des städtebaulichen Vertrags kann somit immer nur eine Ergänzungsfunktion zukommen, wie dies in § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB („Förderung und Sicherung der mit der Bauleitplanung verfolgten Ziele“) zum Ausdruck kommt.
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Eine wichtige Grenze ergibt sich aus § 56 Abs. 1 VwVfG. § 56 Abs. 1 S. 1 VwVfG bindet die Gegenleistung an einen bestimmten Zweck, der der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe der Behörde dienen muss[626]. § 56 Abs. 1 S. 2 Alt. 2 VwVfG enthält das Koppelungsverbot, wonach zwischen Leistung und Gegenleistung ein sachlicher Zusammenhang bestehen muss[627]. Diese Grenzen sollen bewirken, dass Kommunen von dem Instrument des städtebaulichen Vertrags nur im vorgegebenen städtebaulichen Rahmen Gebrauch machen.
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Allgemein ergibt sich für städtebauliche Verträge aus § 11 Abs. 3 BauGB (und § 57 VwVfG) das Erfordernis der Schriftform. Bei Grundstücksübertragungen ist gemäß § 62 VwVfG in Verbindung mit § 311b Abs. 1 BGB eine notarielle Beurkundung erforderlich. Bei nichtigen Verträgen stellt sich die Frage nach der Rückabwicklung. Die Rechtsprechung nimmt hier an, dass eine einseitige Rückabwicklung, in dem Fall, dass die Gegenleistung der Gemeinde nicht mehr rückabzuwickeln ist, nicht gegen Treu und Glauben verstößt. Hierfür müssen vielmehr weitere Umstände vorliegen, die die Rückerstattung treuwidrig erscheinen lassen[628].
C. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben
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Die §§ 29–38 BauGB regeln die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben. Diese Regelungen stellen zum einen die Verbindung zwischen dem Vorhaben und der Bauleitplanung her[629]. Zum anderen geben die §§ 29 ff. BauGB auch eine Antwort auf die Frage nach der zulässigen Bebauung in Abwesenheit verbindlicher Bebauungspläne. Dementsprechend findet sich zunächst eine Regelung für die Zulässigkeit von Vorhaben auf Flächen im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (beplanter Innenbereich, §
