Anders als andere Anlagenzulassungen ist die Planfeststellung – unabhängig von den vorstehenden Überlegungen – zugleich Raumplanungsentscheidung. Damit kommt der planenden Behörde ein planerischer Gestaltungsspielraum zu, der jeder Form von Raumplanung eigen ist[24]. Dieser zeichnet sich durch die geringe gesetzliche Regelungsdichte und Determinierung der Entscheidung aus. Soweit die zwingenden gesetzlichen Vorgaben erfüllt sind, bildet das Abwägungsgebot den zentralen Entscheidungsmaßstab. Aufgrund dieser Gemeinsamkeit werden dogmatische Entwicklungen in der Fachplanung und der Bauleitplanung zum Teil bruchlos in das jeweils andere Rechtsgebiet übertragen. Die dogmatischen Anforderungen an die planerische Abwägung stellen hierfür das wichtigste Beispiel dar[25].
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Modifizierungen ergeben sich jedoch aus dem konkreten Projektbezug der Fachplanung. Während Gemeinden im Rahmen der Bauleitplanung auch planerische Zurückhaltung üben und die Bewältigung entstehender Probleme nachfolgenden Verfahren überlassen können, sind für die Planfeststellung höhere Anforderungen an den Grundsatz der Konfliktbewältigung[26] zu stellen. Da sich hier regelmäßig kein weiteres Verwaltungsverfahren mehr anschließt, dürfen Konflikte nicht ungelöst bleiben[27]. Ein weiterer Unterschied ergibt sich aus dem Charakter der Planfeststellung als nachvollziehender Planung. Anders als im Bereich der Bauleitplanung ist die Planfeststellungsbehörde an die Planungen des Vorhabenträgers gebunden[28]. Ihre Aufgabe besteht demgemäß darin, den vorgelegten Plan auf seine Vereinbarkeit mit den Anforderungen an die Planfeststellung zu überprüfen[29]. Jenseits der geringen Möglichkeiten, den eingereichten Plan durch Schutzanordnungen zu modifizieren (siehe dazu unten Rn. 88 ff.), hat die Planfeststellungsbehörde grundsätzlich nur die Möglichkeit, das Vorhaben in der beantragten Form zuzulassen oder den Antrag abzulehnen[30].
VI. Planfeststellung im System gestufter Planungen
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Die Planfeststellung und andere fachplanerische Zulassungsentscheidungen sind zumeist keine punktuellen Entscheidungen, sondern in ein System höherstufiger Verfahren, einen aus verschiedenen Planungsstufen mit unterschiedlichem räumlichen Zuschnitt bestehenden Planungsverbund, eingebettet[31]. Solche mehrstufigen Planungssysteme erlauben es, das planerisch zu bewältigende Gesamtproblem in Stufen abzuarbeiten und dabei die Entscheidung auf jeder Stufe weiter zu konkretisieren[32]. Dies ermöglicht die Abschichtung des zu bewältigenden Problemstoffs[33].
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Bei höherstufigen Verfahren kann es sich um solche handeln, die ihrerseits als Fachplanungen zu betrachten sind. In der Verkehrswegeplanung finden sich etwa gesetzliche Bedarfsplanungen[34] und Linienbestimmungen[35] auf nationaler Ebene und Transeuropäische Netze[36] auf europäischer Ebene. Ein Beispiel für eine gesetzliche Bedarfsplanung findet sich weiterhin im Bereich der Energieanlagen (EnLAG). Aber auch Raumordnungspläne können die Funktion übernehmen, etwa Standorte für Infrastrukturmaßnahmen festzulegen oder die Festlegung vorzubereiten[37]. Die abgestuften Bindungswirkungen der Raumordnungspläne ergeben sich aus §§ 4 und 5 ROG. Bedeutung ist auch dem Raumordnungsverfahren zuzumessen, mit dem die Raumverträglichkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen festgestellt wird (§ 15 Abs. 1 ROG). Damit konkretisiert das Raumordnungsverfahren die Raumplanungen im Hinblick auf die projektbezogene Fachplanung und stellt zugleich eine Verbindung zwischen den Systemen der Gesamtplanungen und der Fachplanungen her. Zu beachten ist allerdings, dass das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens als sonstiges Erfordernis der Raumordnung (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 ROG) gemäß § 4 Abs. 1 ROG nur als Abwägungsbelang zu berücksichtigen ist.
VII. Gemeinnützige und privatnützige Vorhaben
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Der entscheidende Grund für die Wahl der Planfeststellung als Zulassungsinstrument muss heute wie beschrieben in den besonderen Raumnutzungskonflikten gesehen werden, die planfeststellungsbedürftige Vorhaben auslösen und die einen entsprechenden Koordinierungsbedarf schaffen. Die Rechtsform des Trägers des Vorhabens spielt demgegenüber keine Rolle. Zwar bilden Anlagen in öffentlicher Trägerschaft, vor allem im Bereich der Verkehrs- und Entsorgungsinfrastruktur, nach wie vor den Hauptanwendungsbereich der Planfeststellung. Dies liegt jedoch wohl in der historischen Entwicklung des Instituts der Planfeststellung begründet[38] und ist überdies durch die Privatisierung vieler Infrastrukturen zunehmend einem Wandel unterworfen. Demgemäß kommt der Unterscheidung von privatnützigen und gemeinnützigen Planfeststellungen im Sinne einer strikten Kategorisierung keine Bedeutung mehr zu[39]. Bei Vorhaben in privater Trägerschaft ist die Grenze zwischen Gemeinnutz und Privatnutz einer Planfeststellung fließend, die Unterscheidung diesbezüglich nur noch eine graduelle. Die Frage, ob ein Vorhaben vor allem gemeinnützigen Zielen dient oder ob private Interessen im Vordergrund stehen, ist in der Abwägung zu berücksichtigen[40]. Eine in diesem Sinne rein privatnützige Planfeststellung ist nicht in der Lage, ihrerseits private Rechte oder Interessen Dritter zu überwinden[41].
B. Formell-rechtliche Anforderungen an die Planfeststellung
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Die formell-rechtlichen Anforderungen an die Planfeststellung allgemein bestehen vor allem in den Anforderungen an das Planfeststellungsverfahren, das sich in ein Anhörungs- und ein Feststellungsverfahren unterteilen lässt[42].
1. Funktionen und Zwecke
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Die Planfeststellung dient der Zulassung raumbeanspruchender Vorhaben, die eine Vielzahl öffentlicher und privater Belange betreffen können und einen hohen Bedarf an planerischer Konfliktbewältigung aufwerfen. Die Komplexität dieser Aufgabe kann kaum genug betont werden[43]. Sie kann nur im Rahmen eines leistungsstarken Verfahrens bewältigt werden. Die Planfeststellung unterliegt dabei – vielleicht noch deutlicher als die Bauleitplanung[44] – zwei gegenläufigen Entwicklungstendenzen. Auf der einen Seite steht die Forderung nach einer Beschleunigung von Verfahren. Diese Entwicklungsrichtung bewirkt in der Tendenz einen Abbau von Verfahrensrechten. Die zweite Entwicklungsrichtung ergibt sich aus den Anforderungen des Europa- und Völkerrechts. Vor allem die UVP-Richtlinie sichert verfahrensrechtliche Mindeststandards europarechtlich ab und führt zum Teil auch zu einer deutlichen Ausweitung, wie die Beteiligungs- und Klagerechte für Umweltschutzvereinigungen zeigen.
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Ebenso wie in der Bauleitplanung[45] und bei anderen komplexen umweltrechtlichen Zulassungsverfahren lassen sich verschiedene Zwecke des Verfahrens identifizieren[46]. Im Mittelpunkt steht nach wie vor der Informationszweck. Im Rahmen des Verfahrens müssen die für die spätere Entscheidung maßgeblichen Belange ermittelt werden. Hier geht es also primär um die Information der Behörde, die die Kenntnis der Belange für eine den Anforderungen des Abwägungsgebots genügende Entscheidung benötigt. In diesem Sinne dient das Anhörungsverfahren auch der Richtigkeitsgewähr. Daneben kommen die durch das Anhörungsverfahren anfallenden Informationen auch den an dem Verfahren zu beteiligenden Behörden und Umweltschutzvereinigungen sowie der Öffentlichkeit zugute. Im Hinblick auf den Informationszweck haben diese Beteiligten also eine Doppelrolle als Informierende und Informierte zugleich. Neben dem Informationszweck kommt dem Verfahren auch die Funktion der Rechtswahrung zu[47]. Gleichzeitig soll gerade die Öffentlichkeitsbeteiligung auch der Steigerung der Akzeptanz gegenüber dem Vorhaben dienen. Die Auseinandersetzung um politisch kontroverse Infrastrukturprojekte zeigt, dass dieser Zweck häufig von vornherein nicht erreichbar sein wird[48]. Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, dass der Anwendungsbereich der Planfeststellung auch kleinere
