Zuständigkeitsbereich fallen und für die ihr häufig die erforderlichen speziellen Sachkenntnisse fehlen. Nur durch die Beteiligung der spezialisierten Fachbehörden kann dieses Wissensdefizit kompensiert werden. Das bedeutet jedoch nicht, dass nur die Behörden zu beteiligen wären, deren Sachentscheidungskompetenz durch die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses entfällt. Der Aufgabenbereich einer Behörde ist vielmehr schon dann berührt, wenn der Plan einen Belang tangiert, für den die Behörde eine Wahrnehmungszuständigkeit hat, das geplante Vorhaben also Auswirkungen auf die Tätigkeit dieser Behörde mit sich bringt[67].
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Für die Abgabe der Stellungnahme kann gemäß § 73 Abs. 3a S. 1 VwVfG eine Frist von maximal drei Monaten gesetzt werden, wobei eine Verlängerung der Frist möglich ist[68]. Mit dem Ablauf der Frist tritt gemäß § 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG eine Präklusion ein. Danach eingehende behördliche Stellungnahmen müssen nur noch dann berücksichtigt werden, wenn die vorgebrachten Belange der Planfeststellungsbehörde bekannt sind oder hätten bekannt sein müssen oder wenn sie für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung von Bedeutung sind (§ 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG). Dies ist immer dann der Fall, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass sie von Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung sind. Dafür reicht es auch aus, dass sich die Berücksichtigung des Belangs auf das Abwägungsergebnis auswirken würde[69]. Im Übrigen können sie berücksichtigt werden, was der Planfeststellungsbehörde ein Ermessen eröffnet, in dessen Rahmen sie die Gesichtspunkte der Verfahrensbeschleunigung und der inhaltlichen Optimierung der Entscheidung gegeneinander abwägen kann.[70]
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Eine Präklusion behördlicher Stellungnahmen ist problematisch. Zunächst ist § 73 Abs. 3a S. 2 VwVfG zwar, das zeigt der Vergleich mit anderen Präklusionsvorschriften, als formelle Präklusion ausgestaltet[71]. Letztlich entfaltet die Regelung jedoch die gleiche Wirkung wie eine materielle Präklusion, da Behörden, die mit ihren Stellungnahmen präkludiert sind, keine Rechtspositionen innehaben, die die Grundlage für ein gerichtliches Verfahren bilden könnten[72]. Neben dem Hinweis auf die Durchbrechung des Amtsermittlungsgrundsatzes[73], dem Konflikt mit dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung[74] sowie den Zweifeln an der Praktikabilität der Regelung,[75] ergeben sich Bedenken vor allem daraus, dass Behörden öffentliche Interessen nicht im eigenen Interesse wahrnehmen. Anders als Privaten steht ihnen kein Verfügungsrecht zu, das sie durch Nichtwahrnehmung ausüben könnten.[76]
e) Öffentlichkeitsbeteiligung
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Die Öffentlichkeitsbeteiligung stellt das zweite zentrale Beteiligungselement im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens dar. Sie beginnt mit der Auslegung der Planunterlagen nach § 73 Abs. 2, 3 und 5 VwVfG und endet mit der Bekanntgabe und Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 74 Abs. 4 und 5 VwVfG. Im Rahmen des Anhörungsverfahrens selbst dienen die Auslegung des Plans, das Einwendungsverfahren (§ 73 Abs. 4 VwVfG) und der Erörterungstermin nach § 73 Abs. 6 und 7 VwVfG der Beteiligung der Öffentlichkeit. Modifizierungen im Ablauf der Öffentlichkeitsbeteiligung ergeben sich aus den Fachgesetzen und dem UVPG.
aa) Begriff der Öffentlichkeit
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Der Kreis der zu beteiligenden Öffentlichkeit spitzt sich im Laufe des Anhörungsverfahrens zu. Im Ausgangspunkt – bei der Auslegung der Unterlagen – erfasst die Öffentlichkeitsbeteiligung nach umstrittener Auffassung die gesamte private Öffentlichkeit[77]. Eine Beschränkung auf die betroffene Öffentlichkeit erfolgt jedoch hinsichtlich der Einwendungsbefugnis nach § 73 Abs. 4 VwVfG. Damit wird die Populareinwendung ausgeschlossen.
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Zur privaten Öffentlichkeit in diesem Sinne zählen auch die Gemeinden und andere Träger öffentlicher Belange, soweit sie private Belange etwa als Grundstückseigentümer wahrnehmen. Das gilt für Gemeinden auch dann, wenn sie ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung ausüben[78]. Dies bewirkt, dass Gemeinden sehr häufig zugleich im Rahmen der Behörden- und der Öffentlichkeitsbeteiligung einzubeziehen sind, was insbesondere mit Blick auf die unterschiedlichen Abläufe Probleme schaffen kann[79]. Zur Öffentlichkeit in diesem Sinne gehören gemäß § 2 Abs. 8 und 9 UVPG auch Umweltschutzvereinigungen. Dementsprechend enthält § 73 Abs. 4 S. 5 VwVfG nunmehr auch eine spezielle Regelung zur Beteiligung von Vereinigungen.
bb) Auslegung
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Die Öffentlichkeitsbeteiligung beginnt mit der Auslegung der Planunterlagen, die „in den Gemeinden, in denen sich das Vorhaben voraussichtlich auswirken wird“, (§ 73 Abs. 2 VwVfG) erfolgt. Die Gemeinden haben die Auslegung zuvor ortsüblich bekannt zu machen (§ 73 Abs. 5 S. 1 VwVfG) und nicht ortsansässige Betroffene, deren Person und Aufenthalt sich zumindest innerhalb angemessener Frist ermitteln lassen, zu benachrichtigen (§ 73 Abs. 5 S. 3 VwVfG). Die Anforderungen an die Ortsüblichkeit der Bekanntmachung richten sich nach Landes- und Ortsrecht, was in vielen Fällen die Ankündigung im Amtsblatt, zum Teil auch an Aushangtafeln genügen lässt[80]. Mit diesen Formen der Veröffentlichung wird sich jedoch das wünschenswerte Maß an Publizität häufig nicht herstellen lassen. Der ergänzende Einsatz von Medien erscheint empfehlenswert[81]. Im Falle einer UVP kommt die Zugänglichmachung nach § 20 Abs. 2 UVPG über ein zentrales Internetportal hinzu. Der Mindestinhalt der Bekanntmachung ergibt sich aus § 73 Abs. 5 S. 2 VwVfG sowie § 73 Abs. 4 S. 4 VwVfG. Soweit anwendbar, kommen noch die Anforderungen des § 19 Abs. 1 UVPG zum Tragen. Unabhängig von diesen Vorgaben ist darauf zu achten, dass die Bekanntmachung ihre Anstoßfunktion erfüllen kann. Der Einzelne muss von der Bekanntmachung auf seine mögliche Betroffenheit schließen können, um gegebenenfalls weitere Schritte zu unternehmen[82]. Maßstab sollte demgemäß sein, ob es auch einem unkundigen Bürger möglich ist zu prüfen, ob seine Interessen durch die Planung berührt werden.
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Die Auslegung selbst erfolgt gemäß § 73 Abs. 3 S. 1 VwVfG innerhalb von drei Wochen nach Zugang des Plans[83] für die Dauer eines Monats[84]. Die auszulegenden Unterlagen müssen mögliche Betroffene in die Lage versetzen festzustellen, ob ihre Belange durch das Vorhaben berührt werden und sie gegebenenfalls Einwendungen erheben müssen[85]. So müssen zum Beispiel betroffene Grundstücke eindeutig erkennbar sein[86]. Inwieweit Gutachten mit auszulegen sind, hängt davon ab, ob sie erforderlich sind, um den Informationszweck der Planauslegung zu erfüllen[87]. Nicht auszulegen sind die eingehenden behördlichen Stellungnahmen[88]. Weitergehende Anforderungen können sich jedoch aus § 19 Abs. 2 UVPG ergeben. Die äußeren Umstände der Auslegung richten sich nach ihrem Zweck. Demgemäß sollten die Räume allgemein zugänglich und mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbar sein. Eine effektive Einsichtnahme sollte etwa durch die Ordnung der Akten und die Bereitstellung einer ausreichenden Anzahl von Exemplaren gewährleistet werden. Eine Beschränkung auf die Zeiten des Publikumsverkehrs ist in der Regel zulässig, sofern diese ausreichen, um in angemessener Weise Einsicht zu nehmen[89]. Auch hier sollte es das Bestreben der Verwaltung sein, die Schwelle zur Partizipation so tief wie möglich zu halten. Es empfiehlt sich dementsprechend auch die ergänzende Bereitstellung der Unterlagen im Internet, wie sie im Falle einer UVP durch die Zugänglichmachung über ein zentrales Internetportal gemäß § 20 Abs. 2 UVPG gegeben ist.
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§ 73 Abs. 3 S. 2 VwVfG eröffnet auch die Möglichkeit, auf eine Auslegung zu verzichten, wenn
