Die Wirkung der Bauleitpläne ist gegenüber den Fachplanungen beschränkt. Planfeststellungen müssen zwar gemäß § 7 S. 1 BauGB unter den dort genannten Voraussetzungen an vorhandene Flächennutzungspläne angepasst werden. Das Bundesverwaltungsgericht vergleicht die Bindungswirkung des Flächennutzungsplans gegenüber der Planfeststellung mit der Wirkung des Entwicklungsgebots des § 8 Abs. 2 BauGB gegenüber dem Bebauungsplan[150]. Die Möglichkeit des nachträglichen Widerspruchs nach § 7 S. 4 BauGB schränkt die Bindungswirkung des Flächennutzungsplans jedoch wiederum ein. Ansonsten haben Bebauungspläne gegenüber Planfeststellungen für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung gemäß § 38 BauGB keine Bindungswirkung. Die Festsetzungen eines Bebauungsplans müssen allerdings in der Abwägung berücksichtigt werden[151].
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Im Bereich der höherstufigen Fachplanungen sind neben den Bedarfsplänen vor allem die Linienbestimmungen als Vorgaben zu nennen. Diese finden sich gemäß § 16 FStrG und § 13 WaStrG im Bereich der straßen- und wasserstraßenrechtlichen Planfeststellung[152]. Die Linienbestimmung bestimmt den Trassenverlauf allgemein durch Ausweisung von Anfangs- und Endpunkten. Innerhalb dieses Rahmens bleibt der Planfeststellungsbehörde ein Spielraum bezüglich des konkreten Streckenverlaufs[153]. Sogar das Absehen von dem Vorhaben ist noch möglich und widerspricht nicht der Bindungswirkung der Linienbestimmung[154]. Im Abfallrecht ergeben sich Bindungswirkungen aus den Feststellungen der Abfallwirtschaftspläne. Insbesondere dürfen gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 5 KrWG für verbindlich erklärte Feststellungen der Planfeststellung nicht entgegenstehen.
2. Weisungen
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Anders als in der Bauleitplanung können in der Planfeststellung Weisungen übergeordneter Behörden die Entscheidungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde beschränken, insbesondere im Bereich der Bundesauftragsverwaltung. So kann der Bund etwa im Bereich der Bundesfernstraßenplanung gemäß § 17b Abs. 1 Nr. 2 S. 2 FStrG durch Weisungen direkt Einfluss auf die Planfeststellung nehmen. Eine derartige Weisung entzieht die jeweilige Entscheidung zwar der Planfeststellungsbehörde. Der planerische Gestaltungsspielraum bleibt jedoch erhalten und wird lediglich durch eine andere Behörde ausgeübt[155]. Die anweisende Behörde muss die materiell-rechtlichen Bindungen beachten und ist demgemäß auch an die Anforderungen des Abwägungsgebotes gebunden[156]. Ein Abwägungsfehler in der Weisung setzt sich in der abschließenden Planungsentscheidung fort. Rechtsschutz gegen den Planfeststellungsbeschluss kann daher auch mit der Begründung erstrebt werden, dass bindende Vorentscheidungen anderer Behörden rechtswidrig sind[157].
3. Abschnittsweise Planfeststellung
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Ein typisches Problem der Fachplanung ist die abschnittsweise Planung dergestalt, dass für jeden Streckenabschnitt ein selbstständiges Planfeststellungsverfahren durchgeführt wird. Eine derartige Aufteilung ist nicht nur zulässig[158], sondern gerade bei Verkehrswegen in vielen Fällen unerlässlich[159]. Probleme können sich insofern ergeben, als die abschnittsweise Planung und Realisierung Zwangspunkte schafft, die sich bei nachfolgenden Streckenabschnitten als Bindungen darstellen. Die Herausforderung besteht hier darin, die Folgen des Gesamtvorhabens jedenfalls soweit mit in die Planung des Abschnitts mit einzubeziehen, als die Entscheidungen für spätere Abschnitte bereits determiniert werden[160].
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Erforderlich ist zunächst ein vorläufiges positives Gesamturteil bezüglich des Gesamtvorhabens. Dies verlangt für nachfolgende Abschnitte die Prognose, dass der Verwirklichung des Vorhabens keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse entgegenstehen[161]. Anderenfalls fehlt es dem Teilabschnitt an der Planrechtfertigung[162]. Bei der Planung eines Abschnittes müssen die folgenden Abschnitte nicht mit der gleichen Intensität auf rechtliche Hindernisse geprüft werden[163]. Es ist aber jeweils gesamtvorhabenbezogen zu prüfen, ob die Gründe, die für die Planung sprechen, so gewichtig sind, dass sie die Beeinträchtigung der entgegenstehenden Belange rechtfertigen[164]. Hingegen kann nicht verlangt werden, dass bereits geprüft wird, ob auch die weiteren Abschnitte mit Sicherheit realisierbar sind[165]. Weiterhin unterliegt die Abschnittsbildung selbst den Anforderungen des Abwägungsgebots[166]. Das erfordert ein planerisches Konzept für das Gesamtvorhaben. Des Weiteren muss die Auswahl der einzelnen Abschnitte frei von sachwidrigen Erwägungen erfolgen[167].
IV. Zwingende materiell-rechtliche Regelungen („Planungsleitsätze“)
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Bereits in seiner B42-Entscheidung nannte das Bundesverwaltungsgericht auch die Planungsleitsätze als eine Form der Planbindung[168]. Der Begriff des Planungsleitsatzes hat viele Unklarheiten verursacht und Kritik hervorgerufen[169]. Heute dürfte weitgehend Einigkeit darüber bestehen, dass es sich bei Planungsleitsätzen um materiell-rechtliche Regelungen handelt, die – unabhängig von ihrer Herkunft – strikt zu beachten sind und keine Gestaltungsspielräume lassen. Sie sind damit in der Abwägung nicht überwindbar[170]. Es handelt sich also nicht um die Planungsentscheidung lediglich leitende, sondern bindende Vorschriften.[171]
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Zwingende Regelungen finden sich zum einen in den Fachplanungsgesetzen selbst, daneben aber auch in anderen Gesetzen, die auf das Vorhaben anwendbar sind[172]. Sie können sich aus Bundes- oder Landesrecht ergeben. Auch Bundesbehörden sind bei der Planfeststellung an das jeweilige Landesrecht gebunden[173], wodurch es zu einem atypischen Vollzug von Landesrecht durch Bundesbehörden kommt[174]. Die zwingenden Vorschriften sind von solchen zu unterscheiden, deren Vorgaben in der Abwägung überwunden werden können, die also letztlich nur Abwägungsbelange normieren. Einige Fachplanungsgesetze sehen spezielle Voraussetzungen für die Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses oder umgekehrt zwingende Versagungsgründe vor. Dabei werfen allerdings insbesondere Gemeinwohlklauseln § 36 Abs. 1 Nr. 1 KrWG die Frage nach der Abgrenzung zur Abwägung auf.
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Eine große Rolle vor allem für Verkehrsvorhaben spielen auch immissionsschutzrechtliche Vorgaben. So enthalten die §§ 41 ff. BImSchG in Verbindung mit der 16. BImSchV (Verkehrslärmschutzverordnung) zwingende Vorgaben für den Lärmschutz[175]. Offen ist hingegen die Charakterisierung des § 41 Abs. 2 BImSchG als zwingendes Recht[176]. Keine strikte Bindungswirkung ergibt sich aus § 50 BImSchG[177]. Das Gleiche gilt auch für die Einhaltung der in der 22. BImSchV normierten Immissionsgrenzwerte für Schadstoffe in der Luft, jedenfalls dann, wenn nicht auszuschließen ist, dass die Einhaltung der Grenzwerte in nachfolgenden Verwaltungsverfahren, insbesondere mit Mitteln der Luftreinhalteplanung, gesichert werden kann[178].
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Besondere Bedeutung kommt schließlich auch naturschutzrechtlichen Bestimmungen zu. Zu beachten ist zunächst die Eingriffsregelung der §§ 13 ff. BNatSchG. Anders als im Bauplanungsrecht, das die Eingriffsregelung gemäß § 1a Abs. 3 BauGB in das Prüfprogramm des Abwägungsgebots einordnet, wird der Eingriffsregelung im Fachplanungsrecht in allen Bestandteilen eine strikte, durch die fachplanerische Abwägung nicht überwindbare Bindungswirkung zugeschrieben[179]. An die Feststellung des Vorliegens eines Eingriffs knüpft hiernach die „Rechtsfolgenkaskade“ bestehend aus der Pflicht zur Vermeidung, der Vornahme von Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen, der naturschutzrechtlichen Abwägung sowie der Verpflichtung zur Kompensation durch eine Ersatzzahlung an[180]. Spezielle Vorschriften gelten auch zum Schutz von Natura 2000-Gebieten. Die in § 34 BNatSchG geregelten Schutzmechanismen sind strikt bindendes Recht. Soweit die Prüfung letztlich zu dem Ergebnis der Unzulässigkeit
