auf die Auslegung bedeutet zugleich einen Verzicht auf die Beteiligung der allgemeinen Öffentlichkeit. Er scheidet gemäß § 18 Abs. 1 UVPG aus, wenn das Vorhaben einer UVP-Pflicht unterliegt.
cc) Einwendungen
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Bis spätestens zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist können gemäß § 74 Abs. 4 S. 1 VwVfG Einwendungen erhoben werden[91]. Im Falle einer UVP-Pflicht gilt gemäß § 21 Abs. 2 UVPG abweichend eine Monatsfrist. Einwendungsbefugt ist jeder, der in seinen Belangen berührt wird. Zur Abgrenzung ist hierbei auf die Abwägungserheblichkeit abzustellen[92]. Auch Gemeinden müssen Einwendungen erheben, soweit sie private Belange oder ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung geltend machen. Dies gilt unabhängig davon, ob sie als Behörde auch eine Stellungnahme im Sinne des § 73 Abs. 3a VwVfG abgeben[93]. Vereinigungen geben gemäß § 73 Abs. 4 S. 5 VwVfG Stellungnahmen ab. Im Übrigen gelten jedoch die gleichen Regelungen wie für die Einwendungen Betroffener (§ 73 Abs. 4 S. 6 VwVfG).
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Um das Eintreten der mit dem Ablauf der Frist verbundenen Präklusionswirkung zu vermeiden, muss eine Einwendung hinreichend substanziiert sein. Das erfordert, dass die Einwendung deutlich erkennen lässt, in welcher Weise bestimmte Belange einer näheren Betrachtung unterzogen werden sollen[94]. Die betroffenen Rechtsgüter sind so konkret wie möglich zu benennen[95]. Dabei kann aber der Erkenntnis- und Erfahrungshorizont eines Laien zugrunde gelegt werden. Besonderer wissenschaftlich-technischer Sachverstand kann nicht verlangt werden[96]. Eine Begründung der Einwendung oder eine rechtliche Einordnung des tatsächlichen Vorbringens ist nicht erforderlich[97]. Jedenfalls nicht hinreichend substanziiert ist die bloße Mitteilung, es würden Einwendungen erhoben, ein bloßes Nein oder ein schlichter Protest[98].
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Mit Ablauf der Einwendungsfrist tritt gemäß § 73 Abs. 4 S. 3 VwVfG eine materielle Präklusion ein[99]. Belange, die nicht durch eine Einwendung im Planfeststellungsverfahren vorgebracht wurden, sind damit auch von einer späteren gerichtlichen Geltendmachung ausgeschlossen[100]. Die Regelung bringt zum Ausdruck, dass dem Recht, sich äußern zu dürfen, eine Mitwirkungspflicht korrespondiert[101]. Sie stellt einen angemessenen Ausgleich des Spannungsverhältnisses zwischen den Interessen der Bürgerbeteiligung, der planerischen Informationsaufbereitung und des effektiven Rechtsschutzes auf der einen Seite und den Zielen der Verfahrensbeschleunigung und der Rechtssicherheit auf der anderen Seite dar[102]. Soweit das Vorhaben einer UVP-Pflicht unterliegt, verstößt die materielle Präklusion gegen europäisches Umweltrecht.[103] Hierauf hat der Gesetzgeber mit der Regelung des § 7 Abs. 4 UmwRG reagiert, die entsprechende Rechtsbehelfsverfahren aus dem Anwendungsbereich der Präklusionsregelung ausnimmt.[104]
f) Beteiligung von Vereinigungen
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Das Planfeststellungsrecht kannte bereits seit Längerem die Beteiligung der Naturschutzverbände, die ihre Grundlage in § 63 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG findet. Dabei ist diese Beteiligung im BNatSchG nur rudimentär geregelt[105]. Das Fachplanungsrecht enthielt sich zunächst weitergehender Regelungen. Eine unmittelbare Zuordnung zu den Regelungen entweder der Behördenbeteiligung oder der Öffentlichkeitsbeteiligung wurde von der Rechtsprechung abgelehnt[106]. In der Folge des PlVereinhG ist die Beteiligung der Vereinigungen nunmehr in § 73 VwVfG verankert. Der Gesetzgeber bringt die Vereinigungen damit in eine Linie mit den Umweltschutzvereinigungen, welche seit 2005 Teil der Öffentlichkeit im Sinne des UVPG (§ 2 Abs. 8 und 9 UVPG) sind (siehe dazu oben Rn. 31).
g) Erörterung
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§ 73 Abs. 6 VwVfG regelt den Erörterungstermin. Der Erörterungstermin ist ein zentraler und charakteristischer Bestandteil des Anhörungsverfahrens[107]. Vor allem wird ihm eine akzeptanzsteigernde und streitbefriedende Funktion zuerkannt. Es kann allerdings bezweifelt werden, ob der Erörterungstermin diese Funktion noch erfüllen kann. Dagegen spricht zum einen der späte Zeitpunkt im Verfahren, an dem der Erörterungstermin erfolgt. In diesem Stadium ist die Planung nur noch sehr eingeschränkt für Veränderungen offen. Dies kann zu dem Eindruck führen, die Planung werde im Erörterungstermin verteidigt. Zum anderen kommt es im Erörterungstermin seit der Einführung umfassender Präklusionen von Einwendungen und Stellungnahmen nur noch zur Verhandlung bereits bekannter Aspekte. Die Informationsbasis der Planung kann nur noch sehr eingeschränkt verbreitert werden. Rechtspolitisch erschiene es wünschenswert, die im Erörterungstermin angelegten kommunikativen Elemente in einer früheren Verfahrensphase einzusetzen[108]. Einen anderen Weg gehen die Fachgesetze, die in der Folge des IPBeschlG den Erörterungstermin in das Ermessen der Behörde stellen[109]. Dies ist kritisch zu sehen. Gerade in solchen Verfahren, in denen die Durchführung des Erörterungstermins sehr aufwendig erscheint, zugleich aber die beschriebenen Ziele von vornherein kaum zu erreichen sind, dürfte der Verzicht auf den Erörterungstermin den Widerstand gegen ein Vorhaben noch erhöhen. Die Potenziale einer partizipativen Verfahrensgestaltung werden demgegenüber nicht genutzt.
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Gemäß § 73 Abs. 6 S. 2–5 VwVfG ist der Erörterungstermin mindestens eine Woche vorher bekannt zu machen. Teilnahmeberechtigt sind gemäß § 73 Abs. 6 S. 1 VwVfG der Vorhabenträger, die in ihrem Aufgabenbereich betroffenen Behörden, die Betroffenen und diejenigen, die Einwendungen oder Stellungnahmen abgegeben haben. Letzteres schließt gegebenenfalls Vereinigungen mit ein.
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Das Ziel des Erörterungstermins, die Akzeptanz gegenüber dem Vorhaben zu steigern und möglichst eine einvernehmliche Lösung der aufgeworfenen Konflikte herbeizuführen, sollte auch den äußeren Ablauf und die Gestaltung des Erörterungstermins bestimmen. Erforderlich ist die Möglichkeit, das Für und Wider mit den Beteiligten sachlich und ohne Zeitdruck zu erörtern, Argumente auszutauschen und gemeinsam nach Lösungen zu suchen[110]. Dieser Prozess ist durch den Verhandlungsleiter im Wege einer unparteiischen Leitung der Verhandlung zu fördern[111]. Die konkrete Gestaltung des – grundsätzlich nicht öffentlichen[112] – Erörterungstermins steht im Ermessen der Anhörungsbehörde. Zulässig ist es, Fragen abzuschichten und den zu erörternden Stoff in einzelne Themenkomplexe zu gliedern und auf verschiedene Termine zu verteilen[113].
h) Änderungen vor Planfeststellung
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Der Zweck des Anhörungsverfahrens liegt auch darin, zusätzliche Informationen und Erkenntnisse über das Vorhaben und seine Auswirkungen zu gewinnen. Es liegt auf der Hand, dass dies zu Änderungen des Plans führen kann.[114] Das Verfahrensrecht muss demgemäß eine Antwort darauf geben, wie mit solchen Änderungen umzugehen ist. Bei grundsätzlichen Modifizierungen, die sich insgesamt als neues Vorhaben darstellen, kann die Konsequenz nur sein, dass dies einen neuen Antrag und ein neues Anhörungsverfahren nach sich zieht. Diese Folge wäre aber bei bloßen Änderungen des Vorhabens kontraproduktiv. Der Anreiz, infolge neu gewonnener Erkenntnisse wünschenswerte Änderungen des Vorhabens in den Plan aufzunehmen, wäre gering. Auf dieses Dilemma gibt § 73 Abs. 8 VwVfG eine Antwort. Sein Zweck liegt auch darin, die Aufnahme wünschenswerter Modifizierungen des Vorhabens in den Plan zu unterstützen, indem der negative Anreiz, der von der vollständigen Wiederholung aufwendiger Verfahrensschritte ausginge, abgemildert wird[115].
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