der Unwesentlichkeit ist auch eine etwaige UVP-Pflichtigkeit der Änderung mit einzubeziehen, da das Verfahren des § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG den Anforderungen an eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht gerecht wird. Schließlich verlangt § 76 Abs. 2 VwVfG, dass Belange anderer nicht berührt werden oder die Betroffenen der Änderung zugestimmt haben.
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Gemäß § 76 Abs. 3 VwVfG steht es der Behörde in den Fällen des § 76 Abs. 2 VwVfG auch offen, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen. In diesen Fällen kann sie jedoch von einem Anhörungsverfahren und der öffentlichen Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses absehen. Damit kann insbesondere die Beteiligung der Öffentlichkeit entfallen. Dies ist im Übrigen anders als in § 76 Abs. 2 VwVfG auch möglich, wenn Belange Dritter berührt werden und eine entsprechende Zustimmung nicht vorliegt. Die Beteiligung ist hier nach allgemeinen Vorschriften sicherzustellen[125].
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§ 76 VwVfG wirft die Frage nach der Abgrenzung zur Regelung der Plangenehmigung und des Entfallens von Planfeststellung und Plangenehmigung in § 74 Abs. 6 und 7 VwVfG auf. Zwischen den beiden Regelungskomplexen sind deutliche Parallelen zu erkennen. Ebenso wie bei § 76 VwVfG steht dort ein vereinfachtes (Plangenehmigungs-) Verfahren und der Verzicht auf ein zu einer planerischen Abwägung führendes Verfahren zur Auswahl. Der Behörde dürfte in der Regel ein Ermessen zukommen, statt der Regelung des § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG auch auf die Instrumente des § 74 Abs. 6 und 7 VwVfG zurückzugreifen[126].
I. Überblick der materiell-rechtlichen Grenzen des planerischen Gestaltungsspielraums
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Raumplanungsentscheidungen schaffen mehrpolige – auch polygonale – Verwaltungsrechtsverhältnisse, innerhalb derer eine Vielzahl miteinander im Konflikt stehender Belange und Interessen in einen Ausgleich gebracht werden muss. Dazu gehört auch, dass einzelne Interessen und Belange um anderer willen überwunden werden können. Das Ergebnis dieses Ausgleichs ist gar nicht oder nur in geringem Maß gesetzlich determiniert. Damit kommt den planenden Behörden notwendigerweise ein planerischer Gestaltungsspielraum zu. Die planerische Gestaltungsfreiheit ist jedoch nicht schrankenlos. Im Rechtsstaat ist jede hoheitliche Planung Bindungen unterworfen, deren Einhaltung von den Verwaltungsgerichten kontrolliert werden kann[127]. Das System der Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit ist vom Bundesverwaltungsgericht zunächst für das Bauplanungsrecht entwickelt[128] und später auf das Fachplanungsrecht übertragen worden[129]. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um Anforderungen, die unabhängig von ihrer gesetzlichen Anordnung zum Tragen kommen und in den Fachplanungsgesetzen und dem VwVfG nur teilweise und unvollständig Ausdruck finden. Ausgehend von der grundlegenden B42-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts[130] werden heute die folgenden materiell-rechtlichen Bindungen der Planfeststellung formuliert: das Erfordernis der Planrechtfertigung, die Bindung an Vorentscheidungen in vorausgegangenen und höherstufigen Planungsverfahren, die Bindung an zwingende Vorschriften des materiellen Rechts („Planungsleitsätze“) und die Anforderungen des Abwägungsgebotes.
II. Planrechtfertigung
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Planfeststellungen greifen in der Regel in Rechte Dritter ein. Dabei kann es sich um unmittelbare Zugriffe etwa auf das Eigentum im Wege der Enteignung, aber auch um sonstige unmittelbare und mittelbare Beeinträchtigungen handeln[131]. Im Hinblick auf die von ihr ausgehenden Wirkungen auf Rechte Dritter trägt die Planfeststellung – wie hoheitliche Planungen insgesamt – ihre Rechtfertigung nicht schon in sich selbst[132]. Sie bedarf vielmehr der Rechtfertigung durch die der Planung zugrunde liegenden Zwecke. Dies kommt in dem Erfordernis der Planrechtfertigung[133] zum Ausdruck. Es handelt sich damit um die Konkretisierung des aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abzuleitenden Prinzips der Erforderlichkeit[134]. Die Schranke der Planrechtfertigung wurde vom Bundesverwaltungsgericht zunächst für die Bauleitplanung formuliert[135] und später auf das Fachplanungsrecht übertragen[136]. Während die Planrechtfertigung im Bauplanungsrecht in § 1 Abs. 3 BauGB jedoch gesetzlich verankert ist, fehlen im Fachplanungsrecht in der Regel entsprechende Vorschriften. Das Vorliegen der Planrechtfertigung ist gerichtlich voll überprüfbar[137]. Lediglich hinsichtlich Bedarfsprognosen wird den Behörden ein Beurteilungsspielraum zuerkannt[138].
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Das Erfordernis der Planrechtfertigung verlangt – auch bei privatnützigen Vorhaben[139] –, dass das Vorhaben gemessen an den Zielen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes vernünftigerweise geboten ist. Es muss nicht unausweichlich sein[140]. Da ausdrückliche Zielfestlegungen in Fachplanungsgesetzen selten sind, müssen die Ziele in der Regel durch Auslegung ermittelt werden. Dabei erschöpfen sich die möglichen Zielsetzungen nicht nur in den primären Zwecken der Fachplanungsgesetze wie etwa der Schaffung einer ausreichenden Verkehrsinfrastruktur[141]. Insgesamt ist festzuhalten, dass es bei der Planrechtfertigung um eine Plausibilitätskontrolle geht, weshalb auch kaum ein Vorhaben an diesem Prüfungspunkt scheitert[142].
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Die Planrechtfertigung kann aus einer gesetzlichen Bedarfsplanung abgeleitet werden. Bedarfsgesetze stellen etwa das Bundesschienenwegeausbaugesetz, das Fernstraßenausbaugesetz oder das Energieleitungsausbaugesetz dar. Ist ein Vorhaben in den jeweiligen Bedarfsplan aufgenommen, ist der Bedarf für das Vorhaben verbindlich festgestellt, woraus sich zugleich die Planrechtfertigung ergibt[143]. Mit der gesetzlichen Bedarfsplanung wird eine politische Entscheidung getroffen[144], die gerichtlich im Wesentlichen nur auf ihre Plausibilität überprüft werden kann. Zu beachten ist allerdings, dass die gesetzliche Bedarfsfeststellung die Prüfung der weiteren Voraussetzungen, vor allem die Einhaltung des Abwägungsgebots nicht entbehrlich macht[145]. Die gleiche Wirkung wie der gesetzlichen Bedarfsplanung wird auch den auf Art. 170 ff. AEUV beruhenden gemeinschaftlichen Leitlinien für den Aufbau transeuropäischer Netze zuerkannt[146].
III. Vorausgegangene Entscheidungen
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Bindungen können sich für die Planfeststellungsbehörde auch aus vorausgegangenen Entscheidungen ergeben, wobei die rechtliche Einordnung sehr unterschiedlich sein kann.
1. Höherstufige Planungen
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Zunächst sind auch Planfeststellungen in der Regel eingebunden in ein Geflecht verschiedener Raum- und Fachplanungen. Hier sehen sich Planfeststellungsbehörden bindenden Entscheidungen gegenüber, die ihren planerischen Gestaltungsspielraum beschränken. Im Bereich der Gesamtplanungen sind vor allem die Bindungswirkungen zu beachten, die sich in Form von Zielen der Raumordnung aus den Raumordnungsplänen ergeben können. Raumordnungspläne enthalten insbesondere gemäß § 13 Abs. 5 Nr. 3 ROG häufig Festlegungen, die spätere Planfeststellungen unmittelbar betreffen. Als Beispiel können hier zielförmige Standortentscheidungen der Landesplanung im Bereich der Flughafenplanung dienen[147]. Mit diesen wird der Zweck verfolgt, die Standortentscheidung abzuschichten und das Planfeststellungsverfahren von dieser Entscheidung zu entlasten. Gemäß § 4 Abs. 1 ROG sind die Ziele der Raumordnung bei Planfeststellungen und Plangenehmigungen strikt zu beachten[148]. Zwar folgt hieraus keine positive Rechtspflicht zur Zulassung eines Vorhabens an dem von der Landesplanung zielförmig festgelegten Standort[149]. Die raumordnerische Abwägung entfaltet jedoch Bindungswirkung dergestalt, dass das Vorhaben auch an keinem anderen Standort verwirklicht werden kann. Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung entfalten gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 ROG
