Materiell-rechtliche Anforderungen
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Die Bauleitplanung ist geprägt von einem weitreichenden politischen Gestaltungsspielraum der Gemeinden[371]. Dies kommt deutlich in der zentralen materiell-rechtlichen Anforderung des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 7 BauGB) und der diesem korrespondierenden planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde zum Ausdruck.[372] Vor allem im Zusammenhang mit § 1 Abs. 5 und 6 BauGB zeigt sich, dass den Gemeinden nicht eine bestimmte Städtebaupolitik vorgeschrieben wird. Sie werden lediglich einem final strukturierten Entscheidungsprogramm unterworfen, das die Berücksichtigung der betroffenen Belange und die Schaffung eines verhältnismäßigen Ausgleichs verlangt, die Planung inhaltlich jedoch kaum determiniert[373]. Selbstverständlich ist das Abwägungsgebot nicht die einzige materiell-rechtliche Vorgabe für die Planung. Auch das Bauplanungsrecht kennt zwingende Regelungen, die der planerischen Gestaltungsfreiheit strikte Grenzen setzen. Dazu gehört die Anforderung des § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB, wonach die Planung städtebaulich erforderlich sein muss, ebenso wie die Pflicht zur Anpassung an Ziele der Raumordnung des § 1 Abs. 4 BauGB[374]. Auch außerhalb des BauGB finden sich zwingende materiell-rechtliche Vorgaben. Da die Bestimmung der Bodennutzung weitreichende Auswirkungen für alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebens hat, die Gemeinden mit dem Instrument der Bauleitplanung also durchaus auch „Politik“ betreiben können[375], zugleich aber die inhaltlichen Vorgaben des BauGB nicht sehr weitreichend sind, ist es umso wesentlicher, die materiell-rechtlichen Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinden zu bestimmen[376].
1. Städtebauliche Erforderlichkeit
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Aufgrund ihrer Grundrechtsrelevanz tragen raumrelevante Planungen im Allgemeinen ihre Rechtfertigung nicht gleichsam in sich selbst; sie sind kein Selbstzweck. Vielmehr ist zu verlangen, dass sie einen in dem Planungsgesetz beschriebenen Zweck verfolgen[377]. Diesen für das Planungsrecht allgemein geltenden Grundsatz der Planrechtfertigung hat das Bundesverwaltungsgericht gleichsam als „Einstieg“ in das materiell-rechtliche Prüfprogramm für Pläne definiert[378]. Dabei sind die Anforderungen an diese Prüfungsstufe allgemein nicht sehr hoch. Ihr kommt eher die Funktion einer Plausibilitätsprüfung zu[379]. Auch deshalb ist in der planungsrechtlichen Literatur zum Teil gefordert worden, auf diese Prüfungsstufe ganz zu verzichten. Eine Planung, die sich auf keinen in diesem Sinne rechtfertigenden Gesichtspunkt stützen kann, ist auch nicht in der Lage, in der Abwägung entgegenstehende Belange zu überwinden und wäre damit in jedem Fall abwägungsfehlerhaft.[380]
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Für die Bauleitplanung ist das Erfordernis der Planrechtfertigung in § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB geregelt. Die Vorschrift verlangt, dass Bauleitpläne aufzustellen sind, „sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist“. Die städtebauliche Erforderlichkeit setzt voraus, dass mit dem Plan ein städtebaulich begründbares Interesse verfolgt wird[381]. Welche solche Interessen sind, lässt sich positiv abschließend nicht beschreiben. Einen Anhaltspunkt liefern aber jedenfalls die in §§ 1 Abs. 5 und 6, 1a BauGB aufgezählten Grundsätze und Belange, aus denen sich städtebauliche Ziele ableiten lassen[382]. Diese Kataloge sind jedoch nicht abschließend.
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Nach § 1 Abs. 3 S. 1 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit dies erforderlich ist. Zwar legt die Formulierung das Verständnis von einem gerichtlich voll überprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff nahe[383]. In jedem Fall schlägt aber der planerische Gestaltungsspielraum auch bereits auf die Beurteilung der Erforderlichkeit der Bauleitplanung durch. Maßgeblich ist hierfür die planerische Konzeption der Gemeinde[384]. Der Gemeinde kommt demgemäß ein weites planerisches Ermessen zu, in dessen Rahmen sie Städtebaupolitik betreiben kann[385]. Die Erforderlichkeit setzt nicht voraus, dass ein konkreter Bedarf für die mit der Festsetzung ermöglichte Nutzung besteht[386].
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Eine Fallgruppe, in der die städtebauliche Erforderlichkeit in Zweifel gezogen wird, sind sogenannte Negativ- oder Verhinderungsplanungen[387]. In der Behandlung dieser Fallgruppe durch die Rechtsprechung kommt zum Ausdruck, dass die Gemeinde mit der Aufstellung eines Bebauungsplans ein positives planerisches Konzept verfolgen muss. Dabei ist zu beachten, dass nicht jede Verhinderungswirkung ausgeschlossen ist. Positive Planungsziele können durchaus auch durch Negativfestsetzungen angestrebt werden[388]. Die für das Verständnis der Wirkungsweise von Bebauungsplänen zentrale Regelung des § 30 Abs. 1 BauGB – wonach ein Vorhaben nicht etwa dann zulässig ist, wenn es dem Bebauungsplan entspricht, sondern wenn es seinen Festsetzungen nicht widerspricht – legt es sogar nahe, die Hauptwirkung der Festsetzung eines Bebauungsplans im Ausschluss von Vorhaben zu sehen[389]. Auch muss der Bauleitplan nicht immer eine Entwicklung im Sinne eines auf Veränderung gerichteten Prozesses anstreben. Die Bewahrung der gegebenen städtebaulichen Situation unter Ausschluss von Veränderungen kann ebenso der Zweck eines Bauleitplans sein[390]. Entscheidend ist allein, dass die Bauleitplanung Ausdruck der tatsächlichen, von städtebaulichen Motiven getragenen planerischen Konzeption der Gemeinde ist[391]. Demgegenüber sind vorgeschobene Bauleitpläne, mit denen außerhalb der Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 BauGB liegende Zwecke verfolgt werden, unzulässig[392]. Dies gilt auch für Bauleitpläne, mit denen allein private oder fiskalische Interessen verfolgt werden[393]. Weitere Fallgruppen, in denen die Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB fehlt, sind Pläne, deren Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse entgegenstehen[394].
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§ 1 Abs. 3 BauGB verbietet nicht nur im beschriebenen Sinne nicht erforderliche Planungen, sondern beinhaltet seinem Wortlaut nach auch ein Gebot. Grundsätzlich umfasst das planerische Ermessen – jedenfalls im Hinblick auf den Bebauungsplan[395] – neben dem „Wie“ der Planung auch die Entscheidung, ob überhaupt und wann Bauleitpläne aufgestellt werden. Demgemäß kann die Gemeinde auch planerische Zurückhaltung üben und, soweit die städtebauliche Situation dies zulässt, für die Steuerung der planerischen Zulässigkeit auf die §§ 34 und 35 BauGB vertrauen[396]. Allerdings kann sich das planerische Ermessen auch zu einer Planungspflicht in der Weise verdichten, dass die Gemeinde aus städtebaulichen Gründen gezwungen ist, erstmalig Pläne aufzustellen oder bestehende Pläne zu ändern oder aufzuheben[397]. Zu beachten ist allerdings, dass eine solche Planungspflicht nur in Ausnahmefällen eintreten kann, wenn besonders gewichtige, qualifizierte städtebauliche Gründe dies erfordern. Es reicht demgegenüber nicht aus, dass die Planung vernünftigerweise geboten ist[398].
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Unklar ist, ob es sich hierbei allein um eine objektivrechtliche Verpflichtung handelt[399] oder ob die Planungspflicht sich auch zu einem Anspruch eines Dritten auf die Aufstellung eines Plans verdichten kann. Das Bundesverwaltungsgericht konnte in seiner Entscheidung zu einer Planungspflicht im nicht beplanten Innenbereich[400] noch darauf verweisen, dass im Rahmen der Anwendung des Zulassungstatbestands des § 34 BauGB über die Gemeindegrenzen hinausreichende Fernwirkungen nicht berücksichtigt werden konnten, diese Regelung den Nachbargemeinden also keinen drittschutzgewährenden Anknüpfungspunkt für ein Rechtsschutzbegehren vermittelte[401]. Seit der Ergänzung des § 34 Abs. 3 BauGB, der den Gemeinden ein Abwehrrecht einräumt[402], ergibt sich jedoch ein anderes Bild. Jedenfalls vermittels der Rechtsschutzmöglichkeiten gegen auf der Grundlage der §§ 34 und 35 BauGB erlassener Genehmigungen, können Nachbargemeinden sich auf eine Planungspflicht berufen[403].
2. Vorgaben der Raumordnung
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Die beiden Typen von Bauleitplänen stellen in dem mehrstufigen System der räumlichen
