sollen. Unabhängig hiervon hat der Gesetzgeber die frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange auch auf andere Aspekte der Planung ausgeweitet[281].
90
Das Gesetz spricht von Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange[282]. Zugrunde zu legen ist demgemäß ein funktionaler Behördenbegriff[283]. Träger öffentlicher Belange sind hiernach in der Regel öffentlich-rechtliche Rechtsträger und deren Organe, der funktionale Behördenbegriff kann jedoch auch Private umfassen, soweit ihnen im gesetzlichen Wege eine öffentliche Aufgabe übertragen worden ist[284]. Nicht umfasst werden hingegen Private, die – gegebenenfalls kollektive – private Interessen wahrnehmen, selbst wenn hieran ein öffentliches Interesse besteht. Vor allem die Umwelt- und Naturschutzverbände sind keine Träger öffentlicher Belange und unterfallen damit den Regelungen der Öffentlichkeitsbeteiligung[285].
91
Die Beteiligung der Behörden und sonstiger Träger öffentlicher Belange dient stärker als die Beteiligung der Öffentlichkeit dem Zweck, die für die Planung relevanten Informationen zusammenzutragen. Die Schaffung von Akzeptanz tritt demgegenüber in den Hintergrund. Dementsprechend sieht § 4 Abs. 1 BauGB ebenso wie § 3 Abs. 1 BauGB eine Unterrichtung und die Möglichkeit zur Äußerung vor, verzichtet aber auf eine Erörterung. Einzubeziehen sind die Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt werden kann. Die Beurteilung kann im Einzelnen schwierig sein und die Gemeinde dazu verleiten, schematisch alle theoretisch einzubeziehenden Träger öffentlicher Belange zu berücksichtigen[286]. Es empfiehlt sich stattdessen ein Verfahren, das den Träger öffentlicher Belange von der Planung in Kenntnis setzt und ihm die Möglichkeit gibt zu entscheiden, ob sein Aufgabenbereich betroffen ist und ob er sich in dem Verfahren weiter engagieren möchte.
92
Die zweistufige Ausgestaltung der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange ist vor allem der nach außen sichtbaren Umsetzung der europarechtlichen Vorgabe geschuldet. Verfahrenstechnisch ist die Gliederung nur eingeschränkt sinnvoll. Da es wenig ratsam erscheint, Planentwürfe bis in das Stadium der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung voranzutreiben, ohne diese zuvor mit allen zu beteiligenden Trägern öffentlicher Belange abzustimmen, dürfte der Schwerpunkt der Beteiligung nach § 4 BauGB im Bereich der frühzeitigen Beteiligung liegen. Der förmlichen Beteiligung kommt damit im Wesentlichen nur noch die Funktion einer abschließenden und aufgrund der Präklusion (Rn. 97) – in gewissem Umfang – Rechtssicherheit herstellenden Prüfung zu. Gerade vor diesem Hintergrund ist die umfassende Unbeachtlichkeit von Fehlern in der frühzeitigen Beteiligungsphase im Hinblick auf die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange kritisch zu sehen.
cc) Förmliche Beteiligung
93
An die frühzeitige Beteiligung schließt sich als nächste Phase die förmliche Beteiligung an. Auch hier ist zu unterscheiden zwischen der Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 2 BauGB und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 BauGB. Während die Beteiligung bis zu dieser Verfahrensphase wenig formellen Vorgaben unterlag und vor allem auch mit informellen Verfahrensweisen verzahnt werden konnte, läuft die förmliche Beteiligungsphase nach einem vom Gesetz strikt vorgegebenen Schema ab. Im Kontext komplexer Planungsprozesse kommt der förmlichen Beteiligungsphase auch die Funktion der Sicherung eines rechtsstaatlichen Mindeststandards zu. Es entspricht der Notwendigkeit und der Realität von Planungsprozessen, dass sich die Planung spätestens bis zu Beginn der förmlichen Beteiligung weitgehend verfestigt hat. Im Rahmen der förmlichen Beteiligung wird die im Wesentlichen abgeschlossene Planung einer letzten Verfahrensprüfung unterzogen, in deren Rahmen sich zeigt, ob der Plan mit den nun endgültig offen zu legenden betroffenen Interessen vereinbar ist. Dieser besonderen Bedeutung entspricht es auch, dass § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB Fehler in der förmlichen Beteiligungsphase von der grundsätzlichen Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern – unter Einräumung von Rückausnahmen[287] – ausnimmt.
94
Anders als die frühzeitige Beteiligungsphase setzt die förmliche Beteiligungsphase voraus, dass der Planungsprozess ein bestimmtes Stadium erreicht haben muss. Gegenstand der förmlichen Beteiligung ist demgemäß ein formal beschlussfähiger Planentwurf[288]. Zu berücksichtigen ist allerdings, dass es Zweck des Beteiligungsverfahrens ist, Stellungnahmen einzuholen, die selbstverständlich auch inhaltliche Änderungen nach sich ziehen können. Zwar führt jede Änderung im Prinzip dazu, dass die förmliche Beteiligung von Neuem beginnen muss (§ 4a Abs. 3 S. 1 BauGB). Die Verfahrenserleichterungen des § 4a Abs. 3 S. 2–4 BauGB für Planänderungen ermöglichen es jedoch, das Beteiligungsverfahren inhaltlich zuzuspitzen. Eine Weiterentwicklung des Planentwurfs im Beteiligungsverfahren ist damit im Gesetz durchaus angelegt. Dem Entwurf ist gemäß § 2a Abs. 1 BauGB jeweils eine Begründung beizufügen. Das entspricht den Regelungen über den endgültigen Bauleitplan, dem gemäß § 5 Abs. 5 BauGB oder § 9 Abs. 8 BauGB ebenfalls eine Begründung beizufügen ist. Die Begründung erfüllt die Funktion, die Inhalte des Plans zu verdeutlichen. Sie erlangt im Hinblick auf den abgeschlossenen Plan als Auslegungshilfe Bedeutung[289], weswegen ihre Einbeziehung in das Bauleitplanverfahren schon zum vollständigen Verständnis des Plans erforderlich ist. Notwendiger Bestandteil der Begründung ist gemäß § 2a BauGB der Umweltbericht, dessen Inhalt in der Anlage 1 zum BauGB vorgegeben ist[290].
(1) Förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung
95
Der zentrale Bestandteil der förmlichen Öffentlichkeitsbeteiligung ist die öffentliche Auslegung des Plans gemäß § 3 Abs. 2 S. 1 BauGB. Zunächst ist die Auslegung gemäß § 3 Abs. 2 S. 2 BauGB eine Woche vor Auslegungsbeginn[291] ortsüblich bekannt zu machen[292]. Die Form der ortsüblichen Bekanntmachung wird vom BauGB nicht weiter konkretisiert und richtet sich nach dem jeweiligen Landes- und Ortsrecht[293]. Erforderlich ist, dass die Bekanntmachung Ort und Dauer der Auslegung benennt und Angaben darüber macht, welche umweltbezogenen Informationen verfügbar sind[294]. Inhaltlich ist weiterhin zu verlangen, dass von der Bekanntmachung eine Anstoßwirkung ausgehen kann[295]. Dementsprechend muss das Plangebiet so genau bezeichnet werden, dass Betroffene sich hiervon angesprochen fühlen können[296]. Außerdem muss die Bekanntmachung gemäß § 3 Abs. 2 S. 2 Hs. 2 BauGB den Hinweis enthalten, dass Stellungnahmen während der Auslegungsfrist abgegeben werden können[297] und dass nicht fristgerecht abgegebene Stellungnahmen bei der Beschlussfassung über den Bauleitplan unberücksichtigt bleiben können. Der zweite Teil des Hinweises bezieht sich auf die formelle Präklusion nach § 4a Abs. 6 BauGB. Fehlt der entsprechende Hinweis in der Bekanntmachung, tritt die Präklusionswirkung gemäß § 4a Abs. 6 S. 2 BauGB nicht ein. Schließlich wird die Hinweispflicht für das Verfahren bei Flächennutzungsplänen durch § 3 Abs. 3 BauGB erweitert. Dies betrifft die materielle Präklusion von Einwendungen der Umweltvereinigungen gemäß § 7 Abs. 3 UmwRG.
96
Der Plan ist für einen Monat auszulegen[298], mindestens jedoch für 30 Tage oder bei Vorliegen eines wichtigen Grundes für einen angemessenen längeren Zeitraum. Zu den auszulegenden Unterlagen gehören gemäß § 3 Abs. 2 S. 1 BauGB der Entwurf des Bauleitplans und die Begründung. Hinzu kommen die „nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen“[299]. Hierzu gehören neben den Stellungnahmen der Behörden auch solche Privater, insbesondere der Umweltverbände[300]. Die besondere Verpflichtung zur Auslegung der umweltbezogenen Stellungnahmen folgt aus der Plan-UP-Richtlinie. Die Gemeinde
