dd) Weitere Voraussetzungen
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Die Anwendung des Instrumentariums des § 12 BauGB erfordert weiterhin, dass der Vorhabenträger zur Durchführung des Projekts bereit und in der Lage ist (§ 12 Abs. 1 S. 1 BauGB). Die tatsächliche Bereitschaft wird sich in der Praxis regelmäßig kaum feststellen lassen. Hier wird im Normalfall die Bereitschaft des Vorhabenträgers, den Durchführungsvertrag abzuschließen, als Indiz genügen. Höhere Anforderungen sind an die Voraussetzung zu knüpfen, dass der Vorhabenträger auch in der Lage sein muss, das Projekt durchzuführen. Dies setzt zunächst voraus, dass der Vorhabenträger Eigentümer der zu beplanenden Grundstücke ist oder jedenfalls sichergestellt ist, dass er über die Grundstücke verfügen kann. Weiterhin muss die finanzielle und organisatorische Leistungsfähigkeit des Projektträgers gewährleistet sein[231].
e) Rechtsform und Wirkung
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§ 1 Abs. 2 BauGB beschreibt den Bebauungsplan als den verbindlichen Bauleitplan. Bereits hierin kommt zum Ausdruck, dass dem Bebauungsplan anders als dem Flächennutzungsplan, dem allerdings in einzelnen Bereichen inzwischen ebenfalls Außenwirkung zugebilligt wird, rechtliche Außenwirkung zukommen muss. Dementsprechend bedarf der Bebauungsplan einer Rechtsform, die diese Außenrechtsverbindlichkeit gewährleistet. In Betracht kommt grundsätzlich die Qualifizierung als Rechtsnorm oder Verwaltungsakt. Eine, allein systematischen Erwägungen folgende Zuordnung zu den Handlungsformen der Verwaltung erscheint schwierig[232]. Allerdings kommt dieser Frage aufgrund der Regelung des § 10 Abs. 1 BauGB, wonach der Bebauungsplan als Satzung beschlossen wird, keine praktische Relevanz zu. Die Schwierigkeit der systematischen Einordnung kommt jedoch in dem speziell auf den Bebauungsplan zugeschnittenen System des Rechtsschutzes nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und der Fehlerfolgenregelungen der §§ 214 f. BauGB zum Ausdruck. Gemäß § 246 Abs. 2 BauGB müssen die Länder Berlin und Hamburg für die Bebauungspläne eine andere Form der Rechtssetzung bestimmen[233]. Das Land Bremen kann eine andere Rechtsform bestimmen[234].
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Aufgrund seiner umfassenden rechtlichen Verbindlichkeit, die ihn von allen anderen Plänen der räumlichen Gesamtplanung unterscheidet, nimmt der Bebauungsplan eine zentrale Rolle in diesem System der Gesamtplanung ein[235]. Die räumliche Gesamtplanung stellt sich als ein vertikal gestuftes System dar, in dem die vorgelagerten Raumordnungspläne und der Flächennutzungsplan im Wesentlichen verwaltungsintern auf die abschließende Konkretisierung durch einen Bebauungsplan hinsteuern. Dies gilt im Übrigen auch für das praktisch äußerst relevante Parallelsystem informeller Planungen, die ebenfalls abschließend der Umsetzung in formellen Plänen und letztlich im Bebauungsplan bedürfen[236]. Klarstellend ist allerdings zu bemerken, dass dieses System an vielen Stellen durchbrochen wird[237]. Die zentrale Stellung des Bebauungsplans kommt vor allem darin zum Ausdruck, dass der Rechtsschutz der Planbetroffenen fast ausschließlich auf diese Planungsebene konzentriert wird. Fehler in anderen Plänen können nur insofern angegriffen werden, als sie sich im Bebauungsplan fortsetzen. Dies unterstreicht das Bild des Bebauungsplans als der abschließenden Zuspitzung im System der räumlichen Gesamtplanungen.
a) Bedeutung und Zwecke
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Die Entwicklung des Verfahrensrechts für komplexe Verwaltungsentscheidungen wie der Bauleitplanung unterliegt gegenläufigen Strömungen. Traditionell weist das Verwaltungsrecht dem Verfahren eine dienende Funktion zu. Im Mittelpunkt steht die Gewährleistung der inhaltlichen Richtigkeit der Verwaltungsentscheidung. Das Verfahren wird demgemäß in vielen Bereichen darauf reduziert, zu dieser inhaltlichen Richtigkeit beizutragen[238]. Deutlichster Ausdruck dieser nach wie vor starken Tendenz ist die Regelung des § 214 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Diese erklärt selbst das Auslassen ganzer Phasen des Bauleitplanverfahrens, insbesondere der frühzeitigen Beteiligungen nach §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 BauGB, für unbeachtlich und schränkt die Geltendmachung von Verfahrensfehlern erheblich ein. Darüber hinaus können selbst beachtliche Verfahrensfehler gemäß § 214 Abs. 4 BauGB im Wege des ergänzenden Verfahrens behoben werden. Durch diese Einordnung wird jedoch das Potenzial von Verfahrenshandlungen verkannt. Gerade im Bereich komplexer, gesetzlich nicht umfassend programmierter Verwaltungsentscheidungen – die durch den planerischen Gestaltungsspielraum gekennzeichneten Entscheidungen in der Bauleitplanung können hier als exemplarisch gelten – kommt dem Verfahren bei der Formung der endgültigen Entscheidung eine zentrale Rolle zu[239]. Das Verwaltungsverfahren dient hier nicht der „Ermittlung“ der rechtlich einzig möglichen Entscheidung, sondern nähert sich einem Verhandlungsprozess mit einer gewissen Bandbreite möglicher Ergebnisse an[240]. Eine Position hat in diesem Prozess umso größere Chancen in die Entscheidung Eingang zu finden, je früher sie in das Verfahren eingebracht wird. Aber auch dieser Gedanke findet sich im Verfahrensrecht in zunehmender Weise manifestiert. Von großer Bedeutung sind hier vor allem europarechtliche Einflüsse[241], namentlich die UVP-Richtlinie und die für das Bauplanungsrecht besonders bedeutsame Plan-UP-Richtlinie. Die Rechtsentwicklung ist demgemäß einerseits von einer Beschleunigungsdiskussion geprägt, die in der Tendenz den Abbau von Verfahrensrechten fordert, und unterliegt andererseits jedenfalls im Hinblick auf die Umweltauswirkungen den Einflüssen des Europarechts, das sehr stark den Eigenwert des Verfahrens betont.
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Die sogenannte Verfahrensgrundnorm des § 2 Abs. 3 BauGB[242] bringt den zentralen Zweck des Bauleitplanverfahrens zum Ausdruck. Die für die Abwägung erheblichen Belange sind zu ermitteln und zu bewerten. § 4a Abs. 1 BauGB konkretisiert dies noch einmal für die Öffentlichkeits- und die Behördenbeteiligung. Das Verfahren dient also vor allem dem Zweck, die planende Behörde mit den relevanten Informationen zu versorgen[243]. Daneben ist anerkannt, dass die frühzeitige Geltendmachung von Rechtspositionen im Verfahren auch der Rechtswahrung dient[244]. Die Wahrung von Rechten oder Belangen erfordert Kenntnis von der möglichen Betroffenheit. Dementsprechend dient das Verfahren mit seinen Elementen zur Herstellung der Publizität auch der Information der Öffentlichkeit über die Planung, wie auch in § 4a Abs. 1 BauGB herausgestellt wird[245]. Die Öffnung des Bauleitplanverfahrens auch für die allgemeine Öffentlichkeit unabhängig von möglicher Betroffenheit weist darüber hinaus auf die Funktion des Verfahrens zur Aktivierung eines öffentlichen Diskurses und damit der Kontrolle der Verwaltung durch die Öffentlichkeit hin[246]. Schließlich zeigt die häufig kontroverse Debatte um städtebauliche Projekte, dass das Potenzial des Bauleitplanverfahrens zur Schaffung von Akzeptanz und zusätzlicher Legitimation nicht ungenutzt bleiben sollte.[247]
b) Gesetzliche Grundlagen
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Das Bauleitplanverfahren ist zunächst übergreifend für beide Typen von Bauleitplänen in den §§ 2 bis 4b BauGB geregelt. Diese enthalten wesentliche Regelungen über die Zuständigkeit sowie die wesentlichen Bestandteile und den Ablauf des Verfahrens. Weitere jeweils speziell auf den Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan bezogene Regelungen enthalten die §§ 6 und 10 BauGB über den Beschluss, die gegebenenfalls erforderliche Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde und die Bekanntmachung des Plans. Da das BauGB die Zuständigkeiten und Verfahren im Rahmen der gemeindlichen Willensbildung nicht selbst regelt, kommt diesbezüglich das Kommunalrecht der Länder zum Tragen[248]. Anforderungen an das Verfahren ergeben sich grundsätzlich auch aus dem Erfordernis der Beachtung der UVP-Richtlinie und der Plan-UP-Richtlinie. Die entsprechenden Regelungen des UVPG kommen in der Bauleitplanung
