Behörden und Unternehmen.
6. Zwischenfazit
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Stand der Integration
Der Vertrag von Lissabon hat die Verwaltung als Funktion im Primärrecht sichtbarer gemacht. Die Finanzkrise und die Migration als zentrale Herausforderungen führten zur Errichtung neuer Agenturen und zur Ausweitung der Aufgaben bestehender Agenturen. In weiteren zentralen Bereichen setzte sich die Reform der Reform fort. Für eine Kodifikation des Eigenverwaltungsrechts gibt es inzwischen die Rechtsgrundlage wie auch Entwürfe aus der Wissenschaft; der Wille zur Umsetzung scheint der Kommission aber zu fehlen.
I. Vom Gemeinsamen Markt zum Gemeinsamen Lebensraum
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Stetige Kompetenzausweitung
Vergegenwärtigt man sich die Entwicklungen von den Anfängen der europäischen Integration bis heute, wird erkennbar, dass die Verwaltungsaufgaben von den Römischen Verträgen über die EEA, die Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza bis Lissabon sich von der Sicherung eines gemeinsamen Marktes zur Sicherung eines gemeinsamen Lebensraums entwickelt haben.[244] Wenn auch in unterschiedlicher Intensität erstrecken sich die Kompetenzen der EU inzwischen auf praktisch alle staatlichen Aufgabenbereiche. Dies wird deutlich in der Rede vom Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts. Dieser Begriff findet sich zum ersten Mal im Vertrag von Amsterdam 1997. Auch wenn er im Primärrecht eine spezifische Verwendung hat, legt er ein Verständnis nahe, das alle Aspekte staatlicher Aufgabenwahrnehmung umfasst.
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Vordringen in Bereiche staatlicher Erfüllungsverantwortung
Ab dem Vertrag von Maastricht 1992/93 wird ein Vordringen in die Bereiche sichtbar, die der staatlichen Erfüllungsverantwortung zugerechnet werden.[245] So wird mit der gemeinsamen Währung ein zentrales Element staatlicher Zuständigkeit auf die EU übertragen. Zu nennen sind zudem die Intensivierung der polizeilichen Zusammenarbeit, institutionell sichtbar durch die Schaffung von Europol 1999 und Eurojust 2002, die Sicherung der Außengrenzen durch die Schaffung der Europäischen Agentur Frontex 2004 sowie die Entwicklung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Auch die räumliche Verteilung der Agenturen auf die Mitgliedstaaten befördert die Wahrnehmung der EU als gemeinsamem Lebensraum.
II. Vom Nebeneinander mitgliedstaatlichen Vollzugs zum Verwaltungsverbund
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Verwaltungsverbund
Auch wenn der Schwerpunkt des Vollzugs von Unionsrecht nach wie vor bei den Mitgliedstaaten liegt, hat sich seit der Binnenmarktoffensive durch die EEA und im weiteren durch die Liberalisierung bisher staatlicher Monopole wie auch durch die Notwendigkeit der Zusammenarbeit im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts das Ausmaß vertikaler und horizontaler Kooperation stetig erweitert. Dabei ist die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten regelmäßig mit von der Kommission auszuübenden Koordinierungsmechanismen verbunden.
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Systematisierung
Systematisierend ist die Rede von einem Vollzugs- (z. B. Amtshilfe und transnationale Verwaltungsakte, kartellrechtliches Vollzugsnetzwerk), Lenkungs- (z. B. OMK), Aufsichts- (z. B. Finanzkorrekturen), Regulierungs- (z. B. Marktabgrenzung im Bereich Telekommunikation), Planungs- (z. B. Biotopverbund Natura 2000) und Informationsverbund.[246] In einer Vielzahl von Richtlinien und Verordnungen werden die Mitgliedstaaten zu regelmäßigen Berichten an die Kommission verpflichtet;[247] auch das gehört zum Informationsverbund. Gerade die Organisation des Informationsaustausches ist zudem eine zentrale Aufgabe zahlreicher Agenturen.[248] Der Verwaltungsverbund hat sich inzwischen derart verdichtet, dass Zurechnungsprobleme auftreten und die strikte Anwendung des Trennungsgrundsatzes im Rechtsschutz problematisch wird.[249]
III. Innovationen durch Unionsverwaltungsrecht
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Innovationen
Im deutschen Verwaltungsrecht hat der Einfluss des Unionsrechts in vielen Bereichen zu Innovationen geführt. Im Umweltrecht sind dies etwa die Öffentlichkeitsbeteiligung, die Aktenöffentlichkeit, medienübergreifender Umweltschutz durch Umweltverträglichkeitsprüfung und Verfahrenskoordination sowie der Ausbau von Planungsinstrumenten. Im Produktsicherheitsrecht hat das „neue Konzept“ zu einer neuen Verwaltungsstruktur unter Einbeziehung privater Akteure geführt. In den Bereichen Telekommunikation und Energie hat die Liberalisierung der Märkte deren Regulierung erforderlich gemacht, die in zentralen Bereichen in horizontaler und vertikaler Kooperation ausgeübt wird. Auch die Dienstleistungsrichtlinie hat die Verwaltungsorganisation erheblich beeinflusst. Die unionsrechtlichen Einwirkungen erfassen zunehmend nicht mehr nur das materielle Recht, sondern auch das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsorganisation, während der Einfluss auf das Personal gering bleibt. Viele dieser Innovationen werfen für Deutschland besondere Probleme auf, weil die grundsätzliche Zuständigkeit der Bundesländer für den Verwaltungsvollzug mit der auf den Mitgliedstaat bezogenen Perspektive des Unionsrechts in Einklang gebracht werden muss.
IV. Spannungsverhältnisse im Verwaltungsverbund
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Dualismus Union – Mitgliedstaaten
Im Rahmen des europäischen Integrationsprozesses müssen die mitgliedstaatlichen Interessen und das Unionsinteresse fortwährend zum Ausgleich gebracht werden. Die EWG/EG/EU hat hierfür verfahrensrechtliche wie institutionelle Antworten gefunden, insbesondere die Komitologie und die Agenturen.
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Spannungsverhältnis zwischen den Unionsorganen
Hinzukommt ein Spannungsverhältnis zwischen den Unionsorganen selbst, wie am Ringen um die Ausgestaltung des Komitologieverfahrens sichtbar wurde. Insgesamt konnte das Parlament infolge der Stärkung seiner Mitwirkungsbefugnisse seinen Einfluss kontinuierlich ausbauen. Da die Initiativbefugnis fast ausschließlich bei der Kommission liegt, bleibt das Parlament in seinen Möglichkeiten dennoch beschränkt.
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Interessengegensätze der Mitgliedstaaten
Nicht zuletzt gibt es Interessengegensätze zwischen den Mitgliedstaaten. Sie sind überwindbar, soweit im Rat Mehrheitsentscheidungen getroffen werden können, was seit der EEA und dem Vertrag von Maastricht in den meisten Sachbereichen der Fall ist. Ausnahmen bestehen im Bereich der ehemaligen PJZS, der Wirtschafts- und Währungspolitik sowie für einzelne Bereiche der Sozial- und Umweltpolitik. Der Einstimmigkeit bedürfen auch die Beschlüsse im Rahmen der GASP, was eine gemeinsame Außenpolitik bisher unmöglich macht und zunehmend beklagt wird.
V. Probleme demokratischer Legitimation im Verwaltungsverbund
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Demokratieprinzip
