style="font-size:15px;"> Im Rahmen des Positivkriteriums ist sodann zu prüfen, ob die europäische Maßnahme wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen im Vergleich zu Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten deutliche Vorteile mit sich bringt. Insoweit formuliert das Subsidiaritätsprotokoll in Art. 5 S. 5 die Vorgabe, dass „die finanzielle Belastung und der Verwaltungsaufwand der Union, der Regierungen der Mitgliedstaaten, der regionalen und lokalen Behörden, der Wirtschaft und der Bürgerinnen und Bürger so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen müssen.“
15
Transnationaler Bezug
Konkret ist im Hinblick auf den „Umfang“ zu prüfen, ob die angestrebte Maßnahme einen transnationalen bzw. grenzüberschreitenden Aspekt hat, bei dem auf die Art, Größe und Schwere des durch die in Betracht gezogene Maßnahme zu lösenden jeweiligen Problems sowie die Frage, ob mehrere oder alle Mitgliedstaaten von ihm betroffen sind, abzustellen ist (quantitatives Element). Auch der Begriff der „Wirkungen“ hat einen transnationalen Bezug. Abzuwägen sind dabei aber die Auswirkungen der in Betracht gezogenen Maßnahme im Hinblick auf das angestrebte Ziel. Maßgeblich wird dabei die Frage nach der Effektivität eines Handelns auf der Unionsebene (qualitatives Element).
16
Wertender Vergleich
Daran anknüpfend fordert das Kriterium „besser“ einen Vergleich, in dessen Rahmen die bestehenden Handlungsalternativen mit Blick auf die möglichen Problemlösungen auf den unterschiedlichen Handlungsebenen zu prüfen sind. Dementsprechend sind die Unionsbefugnisse dort nicht voll auszuüben, wo der zusätzliche Integrationsgewinn minimal, der Eingriff in die verbliebenen Zuständigkeitsbereiche der Mitgliedstaaten jedoch beträchtlich wird.[31] Im Ergebnis ist also ein wertender Vergleich zwischen zusätzlichem Integrationsgewinn und mitgliedstaatlichem Kompetenzverlust vorzunehmen, wobei Kosten und Nutzen der Problemlösung auf den verschiedenen Handlungsebenen sowie die negativen Effekte einer „Nulloption“ bei einem Verzicht auf ein Tätigwerden der EU abzufragen sind. An dieser Stelle ist auch der „europäische Mehrwert“ einer unionsweiten Regelung in die Abwägung miteinzubeziehen.[32]
1. Begriff und Kontext
17
Wie-Frage
Im Unterschied zum Subsidiaritätsprinzip findet das Verhältnismäßigkeitsprinzip auch auf Maßnahmen im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Union Anwendung. Art. 5 Abs. 4 EUV bestimmt als ein dritter (eigenständiger) Prüfungsschritt der Schrankentrias Art, Umfang und Intensität einer Maßnahme, ihre Reichweite und ihre materielle Regelungsdichte.[33] Es geht also um die Frage nach dem „Wie“ eines Tätigwerdens der Unionsebene.
2. Die Prüfvorgaben des Art. 5 Abs. 4 EUV
18
Mildestes Mittel
Art. 5 Abs. 4 EUV i. V. m. dem Subsidiaritätsprotokoll konkretisiert den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dahingehend, dass die EU-Maßnahmen „inhaltlich wie formal“ nicht über das für die Erreichung des Ziels erforderliche Maß hinausgehen. Mithin ist in formaler Hinsicht, d. h. was die Wahl der Handlungsform betrifft, und in inhaltlicher Hinsicht, d. h. was Regelungsbreite bzw. -tiefe anbelangt, das jeweils mildeste Mittel zu wählen.
19
Konkretisierung durch Subsidiaritätsprotokoll
Dementsprechend betonte das Amsterdamer Subsidiaritätsprotokoll, dass bei der Auswahl des jeweiligen Rechtsakts seitens der Unionsorgane das „mildeste“ Mittel, mithin die Rechtsform zu wählen sei, die am wenigsten in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten eingreift. Darüber hinaus sollte darauf geachtet werden, „so viel Raum für nationale Entscheidungen“ zu belassen, „wie dies im Einklang mit dem Ziel der Maßnahme und den Anforderungen des Vertrags möglich ist“. Demgegenüber hebt Art. 5 S. 5 des geltenden Subsidiaritätsprotokolls eher ökonomische Aspekte hervor: Es soll jene Maßnahme zu wählen sein, die im Hinblick auf das zu erreichende Ziel für die einzelnen beteiligten Ebenen die geringsten Kosten und den geringsten Verwaltungsaufwand verursacht. Die in Frage kommende Maßnahme muss demnach nicht nur geeignet sein, das verfolgte Ziel zu erreichen, sondern sie darf mit Blick auf den daraus resultierenden Verwaltungs- und Kostenaufwand auch das zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderliche Maß nicht überschreiten (vgl. auch Bericht der Kommission „Bessere Rechtsetzung 2003“[34]: „Eignungsprüfung“, „Erforderlichkeitsprüfung“). Da das neue Subsidiaritätsprotokoll damit wesentliche, aus dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 4 EUV fließende Prüfvorgaben unberücksichtigt lässt, ist insoweit ergänzend auf das Amsterdamer Subsidiaritätsprotokoll zurückzugreifen.
20
Mittelhierarchie
Ganz allgemein ist Art. 5 Abs. 4 EUV als Grundsatz der größtmöglichen Schonung von dezentralen Zuständigkeiten zu verstehen. Konkret ist in diesem Lichte zu prüfen, ob die EU-Maßnahme mit Blick auf das von ihr angestrebte Ziel nach Art, Umfang und Intensität geeignet und erforderlich ist (Wahl des mildesten Mittels) sowie zu diesem Ziel nicht außer Verhältnis steht. In formeller Hinsicht intendiert die Norm eine „Mittelhierarchie“ unter Berücksichtigung des zu erreichenden Zieles: Kann sich die EU nicht schon auf (gleich wirksame) unverbindliche oder bloß koordinierende Maßnahmen beschränken, so muss sie sich im Rahmen erforderlich werdender verbindlicher Maßnahmen auf solche beschränken, die die mitgliedstaatliche Souveränität möglichst weitgehend schonen. In Umsetzung dessen gilt z. B. ein Vorrang von gegenseitiger Anerkennung vor Harmonisierung, von Unterstützungsmaßnahmen vor einer Reglementierung, von Rahmenregelungen vor detaillierten Regelungen, Empfehlungen vor Richtlinien und Richtlinien vor Verordnungen.[35]
21
Mindestnormen
In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob Mindestnormen in Betracht kommen, die den Mitgliedstaaten ein ihren Gegebenheiten und Präferenzen entsprechendes Opting Up ermöglichen. Ferner ist zu prüfen, ob sich die betreffende Maßnahme auch nach „inhaltlicher“ Regelungstiefe und Regelungsumfang auf das erforderliche Maß beschränkt und mit ihr das im Hinblick auf die Regelungstiefe jeweils mildeste Mittel (z. B. Rahmenregelung bzw. Mindeststandards) gewählt wurde. In diesem Zusammenhang ist zu prüfen, welche Regelungsalternativen erwogen wurden, die dann als nicht gleich wirksam verworfen wurden.
22
Prinzip des schonendsten Ausgleichs
Im Ergebnis begründet Art. 5 Abs. 4 EUV ein „Prinzip des schonendsten Ausgleichs“ zwischen den Bedürfnissen der Wirtschafts- und Politikintegration einerseits und dem Erfordernis der Bewahrung nationaler Regelungen andererseits.[36] Dieses Prinzip muss sich auch in der inhaltlichen Ausgestaltung des jeweiligen Rechtsakts – etwa in Form von Rahmenregelungen oder Opting Up respektive Mindeststandardregelungen – widerspiegeln. Was die Harmonisierung anbelangt, ist z. B. in Form von unterschiedlich dichten „Harmonisierungsstufen“ zu prüfen, ob sich eine partielle Harmonisierung – bei der gleichwertige Standards gegenseitig anerkannt werden – oder eine optionale/freiwillige
