или религиозные объединения, ассоциации и фонды, предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности, в том числе и зарубежных, а также «граждане, изъявившие желание работать в попечительском совете и способные по своим деловым и моральным качествам выполнять задачи, стоящие перед ним».
Технологии общественного участия в управлении учреждениями культуры, а также физкультуры и спорта не нашли развития в отраслевых правовых нормативных актах. В сфере культуры кроме разрешительной нормы закона (указанной выше) отраслевое министерство не приняло никаких подзаконных актов по развитию данного института в учреждениях культуры.
Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» предусматривает возможность создания попечительских (наблюдательных) советов лишь для общероссийских спортивных федераций[69], в иных учреждениях физкультуры и спорта это не предусмотрено. А в сфере здравоохранения законом вообще не предусматривается возможность формирования в государственных (муниципальных) учреждениях общественных коллегиальных органов.
Поскольку предметом нашего исследования являются общественные коллегиальные органы, созданные именно в государственных (муниципальных) учреждениях, помимо отраслевого законодательства, вводящего общие разрешительные нормы, для нас важно было проанализировать иное законодательство, определяющее правовой статус самих учреждений – общегражданское, бюджетное, налоговое, которое формирует специфику внутреннего менеджмента учреждений и систему взаимоотношений с учредителем. Это необходимо, чтобы понять, как на практике общественные коллегиальные органы могут быть вписаны в структуру управления учреждением, какие ограничения и риски здесь существуют.
Известный американский социолог Сэмюэль Хантингтон определяет уровень развития и степень эффективности тех или иных институтов по следующим критериям: «адаптивность – ригидность», «сложность – простота», «автономность – субординированность», «интегративность – разъединенность»[70].
Особенность государственных (муниципальных) учреждений обусловливается ограниченностью в правах, которая жестко привязывает систему внутреннего менеджмента учреждений к стратегическим и функциональным решениям учредителя. Это связано с ограничением прав собственности правом оперативного управления, а также с привязкой деятельности учреждения к выполнению поставленных учредителем задач, для целей которых оно создано, и объему выделяемого финансирования.
Так, например, утверждая уставы учреждений, наделяя учреждение муниципальной собственностью, выделяя финансирование на исполнение государственного (муниципального) задания и определяя тарифы на платные услуги, учредитель четко задает стратегические цели и задачи деятельности учреждений; определяя структуру управления, систему внешнего контроля и отчетности, назначая на должность руководителя, учредитель фактически осуществляет контроль оперативной деятельности учреждения.
Используя критерии
Ст. 14 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
