Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, la cual establece -de manera genérica aunque clara- que “no se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos”4 y en la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de la CIDH de 2000, que desarrolla este punto de manera más explícita: “La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atenta contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicación social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión”5.
Luego de varios estudios y la recolección de evidencias de violaciones a la libertad de expresión mediante la asignación de publicidad oficial en varios países de la región, en 2010 la Relatoría para la Libertad de Expresión elabora una serie de principios para recomendar a los Estados americanos formas de regulación compatibles con la Convención Americana de Derechos Humanos.
Más cerca en el tiempo, algunos países han avanzado en el debate y búsqueda de marcos legales adecuados. Este mismo año (2018) la Cámara de Diputados del Parlamento de Uruguay ha aprobado un proyecto de ley sobre asignación de la publicidad oficial que está en sintonía con estos estándares internacionales, y que podría ser un ejemplo de buenas prácticas en la materia.
¿Cuáles son esos estándares y principios para guiar la elaboración y aprobación de una regulación sobre la pauta estatal? He aquí algunos temas y contenidos a considerar.
1. La libertad de expresión, como derecho fundamental, inalienable e inherente a todas las personas, incluye la obligación del Estado de no utilizar los recursos de la hacienda pública, la publicidad oficial, el espectro radioeléctrico, las políticas arancelarias y el crédito oficial, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas o editoriales.
Los medios de comunicación, sean de naturaleza pública, comercial o comunitaria, tienen derecho a realizar su labor en forma independiente y sin injerencias de gobiernos u otros organismos estatales. Las asignaciones de recursos o publicidad que directa o indirectamente persigan el objetivo de presionar a los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión.
Como bien ha dicho la Relatoría para la Libertad de Expresión “no existe un derecho intrínseco a recibir recursos del Estado por publicidad. Sólo cuando el Estado asigna esos recursos en forma discriminatoria se viola el derecho fundamental a la libre expresión. Un Estado podría negar la publicidad a todos los medios de comunicación, pero no puede negarle ese ingreso sólo a algunos medios, con base en criterios discriminatorios”6.
2. El uso de la publicidad oficial debe estar regulado mediante una ley específica, clara e inequívoca, que delimite en forma estricta sus objetivos y definición, establezca los procedimientos y criterios que el Estado debe utilizar para decidir su producción, asignación, contratación y distribución, así como los mecanismos de control y rendición de cuentas al que los organismos públicos están obligados.
Esto, en tanto “la carencia de un marco legal específico y adecuado” para la pauta estatal dice la Relatoría de la CIDH, “permite una utilización arbitraria de estos recursos en detrimento de la libertad de expresión”7.
3. La regulación legal debe alcanzar a todos los órganos del Estado, incluyendo a los pertenecientes al Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Poder Electoral y a los órganos creados por las constituciones o por otras leyes, así como a empresas o sociedades comerciales y otros organismos públicos no estatales controlados por el Estado. La normativa debe abarcar tanto a los gobiernos nacionales, como los estatales / provinciales / departamentales (o similares) y los municipales.
4. Cualquier legislación en materia de producción, asignación, contratación y distribución de publicidad oficial debe incorporar los principios de transparencia, rendición de cuentas, objetividad, no discriminación, eficiencia y austeridad.
En términos del proyecto de ley de Uruguay: “La contratación de publicidad oficial se regirá por los principios de interés general, veracidad, imparcialidad, objetividad, claridad en el mensaje, profesionalidad, libre acceso a la información, transparencia, publicidad de los actos de gobierno, eficiencia y austeridad en la administración del gasto público”8.
5. Es muy importante, aunque parezca obvio, incluir qué es publicidad oficial. Así como disponer, a texto expreso y sujeto a sanciones, qué no es publicidad oficial y qué está prohibido hacer balo el supuesto de hacer “publicidad oficial”.
“Esos marcos legales”, dice la Relatoría para la Libertad de Expresión, “deben definir a la publicidad oficial de manera sencilla y abarcadora, por ejemplo, estableciendo que es publicidad estatal toda comunicación, anuncio, o espacio solventado con fondos públicos, en cualquier medio de comunicación y en cualquier soporte”. La información que transmita la publicidad oficial debe ser veraz, objetiva, clara, transparente, necesaria, oportuna y relevante para la población. Y no podrá contener mensajes discriminatorios o contrarios a los derechos reconocidos en las declaraciones internacionales de los derechos humanos.
Dice la Relatoría: “la información que transmitan los avisos oficiales debe ser clara y no puede ser engañosa, esto es, no debe inducir a error a sus destinatarios ni ser utilizada para fines distintos de la comunicación legítima y no discriminatoria con el público. Tampoco deben inducir a confusión con los símbolos, ideas o imágenes empleadas por cualquier partido político u organización social, y deberían identificarse como publicidad oficial, con mención expresa del organismo promotor de la misma. La publicidad estatal no puede ser propaganda encubierta de quienes controlan el gobierno o de sus intereses, ni debe ser utilizada para la estigmatización de sectores opositores o críticos del gobierno”9.
La normativa a estudio del Parlamento uruguayo, como ejemplo de este alcance, establece:
A) Quedan prohibidos los mensajes discriminatorios o contrarios a los derechos humanos reconocidos en la Constitución de la República y en los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado uruguayo.
B) Queda prohibido el uso discriminatorio de publicidad oficial con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de su línea informativa o editorial, así como por su naturaleza jurídica.
C) Queda prohibida la utilización de publicidad oficial como subsidio encubierto para beneficiar, directa o indirectamente, a los medios de comunicación u otros sujetos que la reciban.
D) Quedan prohibidas las donaciones de cualquier especie que realicen los organismos públicos a los medios de comunicación u otros sujetos que reciban publicidad oficial o participen del proceso de contratación o distribución de la misma.
