leyes y normas con rango de ley, la acción popular se interpone contra los reglamentos y normas de inferior jerarquía; por tanto, es una garantía que no está encargada para proteger, necesariamente, los derechos reconocidos por la Constitución sino más bien defenderla de las normas de carácter general que afecten sus disposiciones. El Código establece que las sentencias que la judicatura haya declarado fundadas en el proceso de acción popular tienen efectos generales y, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad, podrán determinar la nulidad con efecto retroactivo de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinará sus alcances en el tiempo75. De esta manera, gracias esta acción de garantía, el Poder Judicial se convierte también en el máximo defensor de la Constitución peruana y las leyes contra las normas infralegales que las contravengan; cabe preguntarse si el control de constitucionalidad concentrado que también realiza la judicatura puede ser observado por el Tribunal Constitucional, consideramos que no es posible salvo que se establezca una reforma al texto de 1993 que le permita conocer también en última y definitiva instancia las resoluciones de acción popular dictadas por la Corte Suprema.
6.1. La vinculación del proceso de inconstitucionalidad con la garantía de acción popular
El derecho constitucional debe tender hacia la unidad del conjunto. Por eso, desde un punto de vista sustantivo, el proceso de inconstitucionalidad se encuentra estrechamente vinculado a la acción popular en la medida en que su objeto también es asegurar el orden constitucional infralegal, pero examinando las leyes y las normas con rango de ley. En el caso de la acción popular, el control de los decretos, reglamentos y demás normas administrativas debe realizarse no solo con relación a las normas constitucionales y legales76, sino también con las sentencias del Tribunal Constitucional que, desde luego, hayan estimado, o desestimado, la declaración de una ley como inconstitucional77. Es tan necesaria la unidad jurisprudencial en materia constitucional, que el artículo 80 del Código Procesal Constitucional establece que: “los jueces suspenden la tramitación de los procesos de acción popular sustentados en normas respecto de las cuales se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal, hasta que éste expida su resolución” .
6.2. La popularidad del proceso
El proceso de acción popular todavía es una institución poco utilizada por los operadores judiciales; además, tampoco existen facilidades informáticas para la investigación de su jurisprudencia sobre la evolución del ejercicio del control constitucional infra legal78; incluso, la doctrina ha planteado una modificación a la competencia de la acción popular hacia el Tribunal Constitucional para que también pueda conocer, en última instancia, el control de normas de este tipo, lo cual implicaría una enmienda a la Carta de 1993 y al Código Procesal Constitucional79.
Finalmente, pese a tratarse de una garantía establecida en la Constitución peruana su grado de aplicación y la difusión acerca del contenido de sus resoluciones no es conocida con la misma facilidad que el resto de garantías, como por ejemplo el hábeas corpus, hábeas data, amparo y la acción de inconstitucionalidad; a tal punto que, irónicamente, podríamos decir que la acción popular es una institución de garantía algo “impopular”.
VII. LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
Un necesario punto de partida para avocarnos al estudio del proceso de inconstitucionalidad es, precisamente, comenzar conociendo su finalidad. En la historia de los textos constitucionales peruanos, esta acción de garantía resulta relativamente novedosa, pues aparece por primera vez con la Constitución de 1979.
7.1. La finalidad del proceso de inconstitucionalidad
El máximo intérprete de la constitucionalidad nos dice que “a través de la acción de inconstitucionalidad, este Tribunal evalúa si una ley o una norma con rango de ley transgrede, por la forma o por el fondo, la Norma Suprema. (…) Por un lado, la Constitución, que actúa como parámetro, en la medida en que es la lex legum; y, por otro, la ley o las normas con rango de ley, que constituyen las fuentes sometidas a ese control”80. En efecto, la labor del Colegiado será realizar un juicio de acuerdo con el principio de jerarquía normativa81, con el deber de priorizar el respecto a las disposiciones constitucionales por encima de la ley y las normas con ese mismo rango jerárquico.
En ese mismo sentido, el Tribunal añade que “[e]l objeto de la acción de inconstitucionalidad es efectuar la valoración de una ley o norma con rango de ley de conformidad con la Constitución, ya sea por la forma o por el fondo. Se trata, pues, de un juicio abstracto de constitucionalidad de la norma, en el cual, debido a su propia naturaleza, no se faculta al Tribunal Constitucional a evaluar las afectaciones subjetivas derivadas de la supuesta aplicación de la norma inconstitucional sino, única y exclusivamente, a cumplir la función de eficacia integradora de la unidad constitucional, sea mediante la expulsión de la norma inconstitucional del sistema jurídico o a través de la interpretación de conformidad constitucional, cuando sea el caso”82. Nos encontramos ante un proceso de puro derecho, de naturaleza abstracta, donde la razón de ser del Tribunal Constitucional no se concentra en la expulsión de las leyes, y las normas con rango de ley, del ordenamiento jurídico sino, principalmente, en la necesidad de armonizar dichas normas con la realidad constitucional; es decir, mediante la interpretación de la norma, objeto del proceso, como si se tratara del traductor oficial del constituyente histórico83. De no poder lograrlo, el Tribunal procedería a actuar conforme a una especie de legislador negativo. En resumen, se trata de una acción de garantía que deberá, como todo proceso, responder a las exigencias del Estado Constitucional de Derecho84.
7.2. La naturaleza abstracta del control de constitucionalidad
La naturaleza abstracta del control significa que tiene plena eficacia con independencia de la aplicación de la norma a un caso concreto, pues para los casos particulares existe la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes. De esta forma, el llamado control de constitucionalidad abstracto se diferencia del control de constitucionalidad concreto debido a que todo juez es competente para aplicarlo (por eso es conocido por la doctrina como un “control difuso”), a diferencia del Tribunal Constitucional, que es un órgano especializado y que para el caso peruano se trata de un órgano independiente de la judicatura, a diferencia del Tribunal Federal alemán que se encuentra integrado en la Judicatura.
7.3. El objeto del proceso de inconstitucionalidad
El proceso de inconstitucionalidad se presenta como el instrumento procesal en virtud del cual determinadas instituciones señaladas por la Constitución tienen la legitimación activa para poder plantear, dentro de un plazo de prescripción y de acuerdo con un procedimiento establecido en el Código, una demanda ante el Tribunal Constitucional85, cuando determinadas normas jurídicas aprobadas por concretos poderes públicos y dotados de poder normativo se convierten en el objeto de control para determinar si son o no compatibles con la Constitución; de esta manera, la norma fundamental se convierte en el parámetro para ese estudio y análisis que culminará con una resolución.
Al final del proceso, si el Tribunal estima que la Constitución ha sido vulnerada por la ley, o norma del mismo rango, dictará una sentencia con efectos generales declarando la inconstitucionalidad de la norma hacia el futuro, salvo los casos de materia penal o tributaria que procede la retroactividad benigna, que no es otra cosa que la eficacia de la misma sentencia, pero en su dimensión tanto temporal como personal86.
Los elementos que integran la pretensión constitucional resumen el objeto del proceso:
A. La declaración de voluntad del titular de la legitimación para obrar solicitando la defensa de la constitucionalidad contra una ley, o norma del mismo rango, que la afecta por el fondo o forma, ya sea de modo directo o indirecto.
B. La debida formulación de sus pretensiones ante el órgano jurisdiccional competente, ya sea especializado o integrado a la judicatura.
C. La fundamentación de su pretensión, argumentando jurídicamente la incompatibilidad
