que soberanamente ha adoptado el Estado colombiano para atender la actual realidad migratoria.
3.5.1. Breve contexto de la migración en el Estado colombiano
Colombia no se ha caracterizado por ser un país abierto a la migración debido a que por tradición ha sido un país de migrantes que se dirigen a otros países en busca de oportunidades y el número de extranjeros en el territorio ha sido realmente bajo.52 Asimismo, a nivel interno ha padecido la problemática del desplazamiento forzado, y esto ha ocupado las prioridades estatales en materia de atención a víctimas de la violencia. En razón de ello, no es posible hallar en la historia de la normatividad interna53 una línea de trazabilidad que nos permita identificar planes y programas de política migratoria que dé atención a los extranjeros y por el contrario esta es una realidad que ha estado invisibilizada.54
En el año 2011 el Congreso de la República expidió la Ley 1465 por medio de la cual se buscaba crear el Sistema Nacional de Migraciones, sin embargo, las normas allí contenidas solo se circunscriben a promover mecanismos para que los colombianos en el exterior vean fortalecidos sus mecanismos de atención consular y se promueva el retorno al país. La ley en mención cuenta con un precario repertorio normativo y adolece de una serie de defectos tanto en términos de técnica legislativa como en materia de reconocimiento de derechos.55 Dicha norma no es suficiente para atender la realidad migratoria actual que trasforma el perfil migratorio del país, pues la migración hacia Colombia ha aumentado de manera significativa en los últimos años con ocasión de la diáspora de ciudadanos provenientes de Venezuela.
Según Migración Colombia a diciembre de 2018 se registraron 1 174 000 venezolanos56 quintuplicando la proporción de migrantes en los últimos 16 meses.57 De acuerdo con las proyecciones realizadas por la Organización de las Naciones Unidas, a lo largo de 2019 se espera que otros dos millones de venezolanos abandonen su país, por lo que continuará siendo el contingente más representativo no solo en la región de América Latina sino en Colombia, que por ser el destino más próximo es probable que reciba más ciudadanos provenientes de ese país.58 Cabe anotar que estas cifras no son necesariamente precisas, toda vez que las presentadas por Migración Colombia contabilizan las personas que ingresan al país por puestos migratorios controlados, sin que se tenga certeza de los movimientos de personas que entran al país y a la región por los 2119 kilómetros de frontera viva entre los dos países, donde hay altísima porosidad que favorece el tránsito de personas.
Con ocasión de esta situación ha sido necesario que el Gobierno nacional, dada la ausencia de normatividad clara que permita atender la nueva realidad migratoria, despliegue una serie de acciones tendentes a gestionar los flujos migratorios presentes dentro del país.
3.5.2. Acciones soberanas para atender la migración
Debido a la oleada migratoria que ha tenido que enfrentar el país con ocasión de la crisis política, social y económica de Venezuela, ha sido necesario que el Gobierno nacional y los diversos entes territoriales adopten medidas para atender a esta población que llega para asentarse o para transitar por el territorio colombiano, con el ánimo de dirigirse a otros destinos en América Latina. Dichas acciones han sido de coyuntura y emergencia y, por lo general, han carecido de un contexto normativo claro, de tal forma que es frecuente encontrar una serie de actuaciones desplegadas por las autoridades que no obedecen a una estricta coordinación interinstitucional.59
Entre las principales medidas que se han implementado para atender la realidad migratoria antes descrita se pueden mencionar las acciones en materia de regularización de personas, atención humanitaria en materia de salud, educación, vivienda, saneamiento básico, trabajo, acceso a la justicia y a la administración.60 Dichas acciones evidencian la potestad soberana del Estado para decidir cómo se debe gestionar la migración de tránsito y con ánimo de permanencia. Estas acciones discrecionales han debido buscar el equilibrio entre el mantenimiento de la seguridad nacional y el respeto por y la defensa de los derechos consagrados en la Constitución de 1991 y los tratados internacionales, que establecen el marco de garantías a los extranjeros.
3.5.2.1. Medidas para la regularización de personas
Las acciones tendentes a la regularización han tenido varias etapas y en el país se ha contado con la tarjeta de movilidad fronteriza (TMF), el permiso de ingreso y permanencia (PIP), el permiso temporal de permanencia (PTP) y el permiso especial de permanencia (PEP).
El propósito de la TMF fue permitir un registro de la migración pendular, esto es, las personas que ingresan al territorio nacional con el ánimo de comprar víveres o abastecerse de los bienes y servicios esenciales y regresar a su país de origen. Esta migración se produce en un corto tiempo y no tiene ánimo de permanencia. La TMF se otorgaba según lo dispuesto en las resoluciones de Migración Colombia para dichos efectos61 a los residentes de la frontera que probaran ser habitantes de estas zonas. Dicha tarjeta limitaba la libertad de circulación dentro del territorio nacional, pues solo era válida para permanecer en algunos municipios de los departamentos de La Guajira,62 Norte de Santander,63 Arauca,64 Vichada65 y Guainía.66 Este permiso se suspendió en 2018 con el propósito de reforzar los controles de entrada de personas al territorio nacional.
Debe señalarse que recientemente ha sido adicionada la reglamentación de la TMF, mediante la Resolución 3346 de 21 de diciembre de 2018, para crear el permiso de ingreso y permanencia de tránsito temporal (PIP-TT), con el propósito de responder a los numerosos flujos migratorios que recibe el país a través de sus puestos de control y que tiene por objeto regular el tránsito de extranjeros sin ánimo de permanencia en el territorio colombiano y que están exentos de visado.67
Por otro lado, mediante el Decreto Ordinario 132 de 2014, emitido por el Presidente de la República68, se expidió el PIP, el cual faculta a los extranjeros para permanecer en el territorio colombiano por un plazo máximo de 90 días, cuyo ingreso responda al desarrollo y cumplimiento de convenios o tratados internacionales, el desarrollo de programas académicos, recibir tratamiento médico, aclarar su situación personal en procesos judiciales o administrativos, desarrollar actividades turísticas, asistir o participar, sin vinculación laboral, en eventos académicos o presentar entrevistas laborales; será de 30 días para el extranjero que ingrese con el fin de brindar una asistencia técnica especializada a entidad pública o privada; de 72 horas para el extranjero que desee ingresar al territorio nacional como tripulante o miembro de un medio de transporte internacional y de 12 horas para el extranjero que haga tránsito hacia un país distinto a la República de Colombia.69 Este permiso es objeto de posteriores modificaciones tanto en el orden nacional como distrital, con el propósito de fijar una serie de condiciones de permanencia de los extranjeros en el país y regular casos especiales.70
Por su parte, para garantizar una estancia regular en el territorio nacional se creó PEP, mediante la Resolución 5797 de 2017, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores e implementada por la Resolución 1272 de 2017, de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, para aquellos casos en los que los permisos temporales de extranjeros se encuentran vencidos o próximos a vencerse. Dicho permiso establece una serie de requisitos para su otorgamiento71 y tiene una vigencia de 90 días prorrogables hasta los dos años para la permanencia en el país. El PEP ha sido recientemente modificado para lograr regularización de un número mayor de extranjeros mediante la Resolución 10677 del 18 de diciembre de 2018, emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Como puede apreciarse, son numerosas y algo dispersas las reglamentaciones en torno a la regularización de personas en el territorio nacional. De todas formas, debe señalarse que en el país existe hasta la fecha una postura de recepción frente a la migración, en especial de los ciudadanos provenientes
