Oates señala (Oates, 1999, 2008), probablemente el desafío menor para el teorema se refiere al supuesto de que el nivel relevante de comparación sea un nivel uniforme de consumo en todas las jurisdicciones. El teorema enunciado debe entenderse como un referente respecto del cual el mismo Oates ha discutido su validez bajo ciertas condiciones. Es bueno volver la mirada a la analogía entre el concepto de un mercado competitivo, definido en base a un conjunto de supuestos muy restrictivos, y la validez del teorema de DF, el cual descansa también en los dos supuestos enunciados. En esencia, podríamos decir que la teoría tradicional sobre DF gira en torno a si tales dos supuestos son o no válidos.
Asumamos por un momento que tales dos supuestos en efecto se cumplen. ¿Qué nos garantiza la validez del teorema?. La respuesta descansa en la hipótesis de que el conocimiento de las demandas y problemas prácticos de los individuos solo se puede lograr en la medida que tengamos suficiente cercanía con quienes son los reales destinatarios de la acción del Estado. Bajo las condiciones señaladas, la descentralización es un camino en esa dirección. Si bien esta es la esencia del problema, los factores específicos que determinan una mejor calidad de los servicios públicos bajo un esquema de mayor descentralización pueden ser múltiples. Entre ellos se cuentan la propensión a innovar en las políticas públicas, el mayor grado de rendición de cuentas (“accountability”) de los funcionarios públicos, etc.
Una representación sintética y comprehensiva del teorema se encuentra en Lockwood (2006). Bajo el supuesto de que existen solo dos jurisdicciones (j, i), y un bien público regional g, el bienestar de la comunidad “i” (µi) es representado por:
Dado que puede haber externalidades entre jurisdicciones, la oferta de g de ambas regiones (gi, gj) debe estar presente en la función de utilidad de la jurisdicción “i” (Ec. 2.1). La variable xi es el consumo del bien privado en i. El parámetro θi representa la disponibilidad a pagar por g en la jurisdicción i. La maximización de Ec.1 debe respetar la siguiente restricción presupuestaria: xi = Xi–τi, donde Xi es la dotación –antes de impuesto– que poseen los residentes en i, mientras que τi es el impuesto en i. El caso presentado en el teorema de descentralización de Oates es aquel en el cual no hay externalidades entre jurisdicciones, y las preferencias son diferentes entre jurisdicciones (θi ≠ θj). Ello implica que una solución descentralizada será conducente a un valor de g diferente en cada jurisdicción, y por tanto a una solución Pareto superior respecto del caso centralizado. A contrario sensu, la solución centralizada (gi = gj) solo será Pareto superior si hay externalidades y las preferencias son idénticas entre jurisdicciones.
Las externalidades entre jurisdicciones
La ausencia de externalidades en el caso que nos ocupa posee la misma connotación que aquella asignada en el marco de los bienes privados. Hemos dicho que una de las fallas de mercado es precisamente el hecho de que parte de los beneficios (costos) del consumo o la producción no sea completamente internalizada por quienes la originan. Si racionalizamos el comportamiento de los gobiernos locales como una forma privada de acción en el plano de los bienes públicos locales, encontraremos un evidente paralelo entre la interacción entre niveles subnacionales de gobierno de jerarquía equivalente, y las externalidades entendidas como una falla del mercado de bienes privados. En la medida en que las políticas y decisiones tomadas y/o realizadas a nivel descentralizado tengan efectos (“spillovers”) –positivos o negativos– que excedan los límites de aquella jurisdicción en la cual fueron originadas, ello provocará una tendencia a que la sumatoria de las decisiones locales no coincida con el interés colectivo a nivel nacional. La solución a tal problema supone alguna forma de centralización.
En el plano internacional son muchos los ejemplos que permiten ilustrar este punto. En esencia, puede decirse que la existencia de organismos internacionales destinados a preservar la paz, promover el comercio y el desarrollo de las naciones, coordinar esfuerzos para la conservación del medio ambiente, garantizar la fluidez del sistema de pagos internacional, etc., son todas formas de centralización de ciertas políticas nacionales cuyo efecto no agota su impacto al interior del territorio definido como Estado Nación. Por ejemplo, el deterioro ambiental provocado por el uso de formas de energía o productos químicos dañinos para la calidad del aire no solo compromete el bienestar de aquel país específico en que dicha contaminación se origina, sino que produce un efecto negativo sobre todo el planeta. La preservación de la paz mundial tiene implicancias positivas que sin duda exceden el bienestar de las naciones involucradas, no solo por las consecuencias económicas de un conflicto, sino también por el costo en vidas humanas y su efecto negativo en la opinión pública mundial. La irresponsabilidad fiscal de un miembro de una federación puede poner en peligro la supervivencia de políticas comunes en la esfera monetaria y/o comercial en el conjunto de los estados (naciones) que la integran.
Cualquier instancia de coordinación que tenga por objetivo internalizar el efecto de tales decisiones en el marco de un organismo único –ya sea nacional o supranacional– constituye en todos estos casos un reconocimiento implícito al hecho de que la acción descentralizada de cada país actuando independientemente conducirá a un resultado subóptimo desde el punto de vista internacional. La coordinación mencionada, y la consecuente renuncia a la descentralización en su versión pura, es usualmente impugnada sobre la base de dos argumentos básicos. El primero es que, de no mediar costos implícitos en tal coordinación, el acuerdo entre gobiernos subnacionales puede alcanzarse espontáneamente. Ello es la esencia del llamado “Teorema de Coase”. No sería por tanto necesario forzar la centralización más allá de los límites expresados en forma espontánea por quienes están directamente involucrados en el problema. El segundo argumento es que la centralización también tiene costos, los cuales se expresan en mayor burocracia, un mayor peligro de un Estado que tendrá más poder para expropiar a los contribuyentes, y menor libertad para que los gobiernos subnacionales puedan decidir autónomamente sobre temas de su competencia.
Hemos dicho que uno de los aspectos críticos del teorema de la DF es la existencia de efectos externos en las políticas ejecutadas y financiadas descentralizadamente. Si bien algunos servicios tales como el alumbrado público, la recolección de basura y otros semejantes son de beneficio casi exclusivo de los residentes de aquella jurisdicción que los provee, este no es necesariamente el caso de diversas políticas de carácter social, incluyendo en esta categoría los programas de empleo o los servicios de educación y salud, entre otros. Supondremos que para descubrir las preferencias colectivas debemos recurrir a un proceso de elecciones mediante el cual el VM decidirá entre las opciones disponibles aquella que lo representa mejor. Este proceso se desarrolla dentro de un área metropolitana, en la cual coexisten dos comunidades diferentes (A y B). Un proceso eleccionario (votación) permitirá revelar las preferencias colectivas sobre la demanda del bien público (G), la cual puede realizarse bajo dos escenarios alternativos. Uno es que cada jurisdicción en forma independiente y descentralizada elija sus autoridades y administre sus propios recursos de acuerdo al mandato del VM local. La segunda alternativa es que los gobiernos locales independientes se agrupen en una instancia centralizada llamada “gobierno metropolitano” (GM), el cual elegirá una autoridad común. Si cada comunidad decide en forma independiente sobre el gasto local, el resultado es aquel definido por la demanda privada de cada jurisdicción. Por su parte, si el GM es quien decide, este lo hará en función del VM metropolitano, cuyas preferencias pueden diferir sustancialmente de aquellas específicas de cada comunidad por separado.
El problema en cuestión puede ilustrarse con la Figura 2.1. En ella se presenta la potencial dificultad en el logro de una óptima provisión de plazas y jardines (G), bajo el supuesto de que dichos bienes públicos locales producen algún tipo de efecto externo positivo (externalidad positiva) en beneficio de los residentes de las jurisdicciones vecinas. Si suponemos que el beneficio marginal privado de la comunidad está expresado en la función BMP, y que el costo marginal de cada unidad adicional de bien público local es igual para todas las jurisdicciones (CMg.G), el equilibrio privado de la comunidad A se encontrará en un nivel G.Ap de gasto local en plazas y jardines. Los residentes
