y difícil que la mera creación de nuevas firmas productoras de bienes privados. Sin embargo, aun si este no fuera el caso, nos enfrentaremos a un segundo obstáculo, el cual es inherente a la creación de muchas firmas. En un mundo de numerosos individuos con preferencias y características diversas, probablemente habrá grupos que no obstante su tendencia a juntarse en comunidades que se ajusten a su particular perfil de ingresos y preferencias, no llegarán a ser suficientemente numerosos como para residir en un gobierno local que pueda operar a una escala de planta eficiente. Esto es, si convenimos en que dicha eficiencia se logra cuando alcanzamos el menor costo medio por unidad producida, podría haber gobiernos locales cuyo número de residentes sea tan limitado que no permita alcanzar dicho óptimo. La inviabilidad económica de comunidades pequeñas hará que la acción del mercado sea conducente a la integración de grupos no idénticos pero similares de individuos en la misma comunidad. Esta solución nos alejará del modelo de “club” presentado en el capítulo 7, e implicará una cierta pérdida de bienestar respecto del resultado teórico de Tiebout. La factibilidad de alcanzar el óptimo definido por Tiebout dependerá por lo tanto del número de residentes con características similares susceptible de agruparse y del espectro de grupos de individuos diferentes que habiten en el territorio. A mayor diversidad de preferencias y de ingresos entre residentes, mayor será el número necesario de comunidades independientes para dar cabida a dicha diversidad.
Las externalidades entre jurisdicciones
Pero incluso si estas contraindicaciones a la DF fueran obviadas, aún persiste el hecho de que el modelo de Tiebout desconoce la posible existencia de externalidades entre jurisdicciones (ver Cap. 2). Estas pueden entorpecer severamente el funcionamiento eficiente de localidades fiscalmente independientes, llevando a una solución no cooperativa, inferior al resultado alcanzable en el marco de una decisión común centralmente adoptada.
Podemos ilustrar el problema usando como ejemplo la provisión de servicios de “parques y jardines” por parte de una jurisdicción específica. La Figura 1.1 muestra dos funciones de demanda. Una que llamaremos Beneficio Marginal Privado del parque, resultante de la utilidad generada por el servicio a los residentes locales. La otra será la función de Beneficio Marginal Social, la cual contiene la externalidad o efecto externo en beneficio de residentes ajenos a la jurisdicción proveedora de este servicio. La diferencia vertical entre ambas funciones es la magnitud de la externalidad referida. El equilibrio descentralizado será el punto GA del gráfico, puesto que nuestro gobierno local solo internalizará el efecto sobre sus propios residentes. La solución socialmente óptima será sin embargo GB, punto en el cual se igualan el costo y el beneficio marginal social.
Una faceta importante de este problema se refiere a sus alcances sobre la recaudación tributaria (ver Cap. 4). Dado que los contribuyentes pueden desplazarse en el territorio, cada jurisdicción estará tentada a reducir sistemáticamente los tributos locales, a fin de evitar que la base tributaria se contraiga por la vía de la migración de sus habitantes hacia localidades más baratas o de mayor beneficio neto para los residentes. Ello constituye una forma de externalidad negativa de la jurisdicción que reduce los impuestos sobre aquella que ve mermada su propia capacidad de cobrarlos. Lo anterior conducirá al fenómeno conocido como “guerra fiscal”, en virtud del cual seremos espectadores de una reducción generalizada de los impuestos a nivel nacional por debajo del óptimo social. El mismo argumento que en la visión de Brennan y Buchanan puede ser una situación “óptima”, puede interpretarse como una debilidad de la DF, en la medida en que esta es conducente a una reducción indebida de la carga tributaria (Gordon, 1983) y a una provisión de bienes públicos locales por debajo del óptimo (Oates, 1972; Zodrow y Mieszkowski, 1986).
Otro ejemplo clásico en esta línea es el caso de las políticas redistributivas (también llamadas “sociales”) desarrolladas por el Estado, tales como la promoción del empleo, la entrega de ayudas para la vivienda, la educación y la salud pública. Muy probablemente, estas afectarán también el bienestar potencial de quienes residen en comunidades vecinas, estimulando la migración hacia las jurisdicciones más generosas, y desincentivando así el esfuerzo fiscal de cada jurisdicción por separado. Dado que el gobierno subnacional democráticamente elegido es solo representativo de sus residentes, los beneficios emanados del gasto en –por ejemplo– educación realizados en A que recaigan en individuos ajenos a la comunidad no serán internalizados por quienes viven en A. En esta medida, el gobierno local en A se verá desincentivado a gastar en educación si es que tales externalidades son significativas. De lo anterior se sigue que mientras mayor sea la magnitud de las externalidades referidas, menor será también el gasto en educación de cada jurisdicción. Si todos los gobiernos locales actúan con la misma lógica, el resultado colectivo de todas las comunidades juntas será un nivel de gasto en educación inferior al que la sociedad toda desearía tener a nivel nacional.
El ejemplo anterior es fácilmente extensible al caso de las externalidades negativas. La contaminación del aire producida por fuentes fijas –o móviles– al interior de una determinada comunidad podría afectar negativamente el bienestar de quienes residen en comunas aledañas. Si tales efectos externos no son internalizados por quienes los producen, la comunidad A hará pocos esfuerzos por optimizar la magnitud de tales externalidades, induciendo una situación subóptima desde el punto de vista social. Este ejemplo es también aplicable al conjunto de los bienes públicos mundiales, que la propia globalización económica y la creciente integración cultural de la sociedad contemporánea han hecho más visibles y relevantes. Cuestiones centrales en este dilema son, entre otros, cómo abordar la problemática del calentamiento global, la mantención de la paz mundial, la extinción de ciertas especies y, por qué no, el logro de objetivos de alcance planetario que exceden la capacidad de un solo país, tales como el combate a la pobreza y la promoción de valores como la democracia y la equidad. Ciertamente que en todos estos casos hay importantes externalidades entre países, que solo una instancia mundial de coordinación puede abordar debidamente.
No obstante que en ambos casos una solución cooperativa del tipo concebida por Coase puede –teóricamente– resolver este problema, los costos de transacción envueltos en ella pueden llegar a ser aun más restrictivos que el propio modelo de Tiebout (Inman and Rubinfeld, 1997b).En un preclaro resumen de la literatura sobre el tema, Oates (1999) reflexiona sobre el potencial conflicto entre los beneficios de la competencia fiscal entre jurisdicciones, por una parte, y la necesidad de introducir criterios de armonización con miras a neutralizar la carrera hacia una carga tributaria subóptima, por la otra. El establecimiento de los referidos criterios ha sido la respuesta más común ante la eventualidad de una guerra fiscal. Esta ha sido por ejemplo la experiencia en Europa en la esfera ambiental, o la definición de una tasa tributaria mínima aceptable en el caso de las provincias canadienses. De no mediar dichos acuerdos, las normas ambientales tienden a relajarse en forma sistemática, a fin de que cierto tipo de industrias sea atraído hacia zonas con una regulación menos severa.
1.3.2. Otras potenciales debilidades de la descentralización
El peligro de una “restricción presupuestaria blanda”
Una línea argumental alternativa pone de relieve los efectos indeseados de la DF sobre la coordinación de la política fiscal y la eventual inconsistencia entre los objetivos nacionales y subnacionales (Terminassian, 1997). Variados son los ángulos de análisis susceptibles de utilizar en la comprensión de este problema (ver Cap. 6). Cierta literatura ha puesto en el debate las consecuencias adversas sobre el equilibrio presupuestario, derivado de lo que puede interpretarse como un típico problema “de agencia”, en virtud del cual los agentes (nivel subnacional de gobierno) gastan en exceso –respecto del óptimo social–, bajo el supuesto de que su solvencia financiera está protegida por un seguro implícito del gobierno central.
Alternativamente, el mismo problema puede racionalizarse como el fruto de las externalidades negativas provocadas sobre el resto del sistema por parte de aquellas jurisdicciones con un manejo
