de gobierno son más nítidamente observados y el control directo de la ciudadanía se puede ejercer con más fuerza.
El argumento de la innovación
El debate académico norteamericano sobre federalismo ha elaborado un interesante argumento en favor de la descentralización. Este se basa en la hipótesis de que la autonomía fiscal y administrativa a nivel local y/o estadual (provincial) tiende a promover políticas públicas más innovadoras en sus respectivos ámbitos de competencia. En el caso de un Estado Federal, Rose-Ackerman (1980) distingue tres canales a través de los cuales dicha estructura institucional, que en términos genéricos puede concebirse como el caso extremo de DF2, podrá efectivamente inducir un mayor grado de innovación.
El primero dice relación con los beneficios que los políticos pueden derivar de su gestión a nivel local (estadual/provincial), en la medida en que esta sea vista como reflejo de sus potencialidades en esferas superiores de gobierno. Dicho beneficio es un incentivo en favor de políticas públicas más riesgosas y de mayor retorno en la esfera electoral. El segundo canal es que el mismo incentivo señalado tenderá a estimular la competencia entre políticos a nivel local, lo cual hará que la coalición gobernante se sienta menos segura respecto de su reelección, estimulando una vez más la implementación de políticas innovadoras y por lo tanto riesgosas. Finalmente, mayor autonomía en la administración local (provincial/estadual), sumada a la factibilidad de acceder a la representación política de los niveles superiores de gobierno, es en sí misma una oportunidad para los políticos y para la propia burocracia local de desarrollar proyectos innovadores que también puedan ser de beneficio para otras jurisdicciones. En el marco de la llamada teoría del crecimiento endógeno, la innovación puede tener un impacto directo sobre el crecimiento. Más allá de la mejora en asignación de recursos atribuible a la DF, esta puede afectar positivamente el crecimiento económico por la vía de potenciar la innovación, mejorando así la productividad de los factores.
El equilibrio presupuestario
Cuando lo que está en juego es la implementación de compromisos consistentes y creíbles por parte de la autoridad política, evitando por esa vía el sobreendeudamiento y el desequilibrio fiscal de los niveles descentralizados de gobierno, la experiencia norteamericana ha inspirado un atractivo argumento a favor de una efectiva DF. Dado que en EE.UU. no existen las mismas transferencias entre estados, y que ni el gobierno federal ni el estadual garantizan el apoyo financiero a los estados y/o a los gobiernos locales que exhiben sobreendeudamiento, los niveles descentralizados de gobierno están restringidos en sus posibilidades de gastar más allá de sus medios. En el caso de EE.UU., los papeles de deuda de los niveles descentralizados de gobierno son valorados en el mercado, y las jurisdicciones irresponsables en el manejo fiscal son penalizadas con precios más bajos de dichos papeles, y/o una tasa de interés más alta para el acceso al crédito (ver cap. 6). Lo anterior supone que tanto los estados (provincias) como los gobiernos locales estarán sometidos a una disciplina de mercado en el manejo de sus finanzas, hecho que los fuerza a mantener un comportamiento responsable en materia de gasto (McKinnon, 1997).
Si bien este argumento, conocido en la literatura como “la restricción presupuestaria dura”, descansa en la experiencia del federalismo fiscal norteamericano, es evidente que no todas las naciones federales poseen igual desempeño en lo que a disciplina fiscal se refiere. La clave parece estar en el diseño de sus instituciones, y en la capacidad del estado de hacerlas cumplir. Al fin de cuentas, la validación de la política monetaria ante situaciones de exceso de demanda a nivel agregado, o la acción del gobierno central como garante de las finanzas subnacionales, constituyen incentivos evidentes al exceso de gasto y al sobreendeudamiento.
1.3. LOS POTENCIALES EFECTOS NEGATIVOS DE LA descentralización
1.3.1. Límites de la analogía entre el mercado y la descentralización
Un primer e importante conjunto de críticas dice relación con las debilidades inherentes a la DF entendida en la óptica del modelo de Tiebout, y más genéricamente, con la visión de que la interacción entre jurisdicciones independientes puede racionalizarse en el mismo contexto analítico de un mercado competitivo. Aunque el modelo referido ha sido el blanco de un extenso debate teórico en torno a las condiciones óptimas subyacentes, a continuación se mencionan los tres puntos de mayor alcance práctico sobre la materia.
El problema de la información
La primera limitación dice relación con lo que podríamos llamar “el problema de la información”. De la misma forma que en un mercado de bienes privados, la factibilidad de que la descentralización genere beneficios derivados de la competencia entre jurisdicciones exige identificar los canales a través de los cuales se disemina la información relevante entre los residentes efectivos y potenciales para los efectos de penalizar a los competidores (jurisdicciones) menos eficientes y premiar a los más eficientes. Si tal información no estuviese disponible, el mecanismo de competencia entre jurisdicciones jerárquicamente equivalentes estaría sujeto a una “falla”, que pondría en juego las conclusiones de Tiebout. Una salida al problema consiste en suponer que la oposición política al gobierno en ejercicio y/o los medios de comunicación son capaces de generar y proveer información igualmente oportuna y precisa en torno al desempeño de todos los niveles de gobierno. Alternativamente, puede también suponerse que en un contexto de múltiples gobiernos locales y estaduales (provinciales), la existencia de una jurisdicción de referencia –o “benchmark”– con la cual los residentes puedan comparar el desempeño de su propia comunidad constituye una solución posible a esta aparente dificultad teórica (Salmon, 1987). En esta lógica, incluso en el evento de que los residentes no dispongan de la capacidad de informarse sobre los costos y los beneficios de vivir en cada distinta comunidad a la cual puedan migrar, ellos sí tendrán un modelo de referencia considerado como óptimo en el contexto de la realidad nacional.
La factibilidad de ejercer el voto con el pie
Aun si el problema de la información no fuese relevante, una segunda dificultad de la analogía referida dice relación con la factibilidad práctica de “elegir” una jurisdicción en base a los méritos de una buena relación precio (impuestos locales) versus calidad de los servicios públicos. Un problema clave en este debate es el hecho de si la migración de individuos entre jurisdicciones es realmente sensible a los beneficios netos implícitos en la combinación de bienes, servicios e impuestos locales ofrecidos por cada jurisdicción, o si tales decisiones son más bien fruto de factores familiares y culturales ajenos al potencial aprovechamiento de servicios públicos locales eficientes y de bajo costo (Donahue, 1997). Incluso si convenimos en la hipótesis de que tal movilidad es baja, se puede argumentar que aquello realmente valorado por los contribuyentes es el beneficio neto de vivir en una determinada jurisdicción. Si este fuera el caso, todos los beneficios y costos, incluidas las dificultades de adaptación propias de la migración, serán integralmente evaluados por quienes consideran la posibilidad de ejercer su voto con el pie. En la medida que los individuos atribuyan algún valor al buen funcionamiento de la jurisdicción en la cual residen, este mecanismo continuará siendo un incentivo para que los niveles descentralizados de gobierno operen eficientemente. Cabe señalar, sin embargo, que la ausencia de movilidad no anula los beneficios de la descentralización. Tal como Oates (2008) lo señala explícitamente, la sola posibilidad de que la descentralización permita ajustar las decisiones de gasto público en función de las demandas locales, constituye un beneficio independiente de aquel potencialmente alcanzable por la vía del voto con el pie.
Bajo el supuesto de que individuos con ingresos y preferencias heterogéneas tenderán naturalmente a agruparse en “clubes” o comunidades de residentes con características similares, las cuales operan como las firmas individuales en una industria competitiva, dos problemas básicos podrían enfrentarse. El primero es que lo anterior requiere la libre entrada de nuevas comunidades sin obstáculo alguno, de igual forma que las firmas ingresan y se retiran de una industria competitiva de bienes privados. Dicha condición podría
