por estos en la medida que sean ejecutores eficientes de su función. El interés de este mecanismo radica en la confianza puesta en que los mismos usuarios, por la vía de su propia elección en beneficio de un proveedor específico, serán capaces de distinguir un buen servicio de uno malo. Un aspecto crucial de esta opción es el grado de movilidad de los usuarios entre proveedores alternativos, o planteado en otros términos, la capacidad de desplazamiento de los individuos entre las opciones disponibles. Dicho aspecto del problema descansa críticamente en los llamados “costos de transacción” inherentes al abandono de un proveedor ineficiente en beneficio de uno mejor. Si el contrato pactado entre el usuario y el productor puede deshacerse y volver a realizarse con otro productor sin dificultad alguna, el costo de transacción será igual a cero, pudiendo así funcionar el mecanismo de salida (“exit”) eficientemente.
El modelo de Brennan y Buchanan
Otro enfoque que hace uso de los méritos asociados a la potencial movilidad territorial de los residentes como base argumental en favor de la DF, es aquel popularizado por Brennan y Buchanan (1980) en el marco de la escuela de la elección pública. La premisa básica de este enfoque es que el gobierno actúa de hecho como una maquinaria generadora de rentas en beneficio de quienes lo administran. Esto se manifiesta en la forma de una carga tributaria excesiva, fruto a su vez de la capacidad del gobierno central de actuar monopólicamente en su papel de recolector de impuestos. El resultado será un tamaño del Estado por encima del óptimo. Al igual que en un mercado de bienes privados, solo la competencia entre jurisdicciones puede reducir o eventualmente eliminar dichas rentas (tributos en exceso), optimizando el tamaño del gobierno e induciendo una solución colectiva superior. Esta será el resultado de un menor poder de cobrar impuestos por parte de los niveles descentralizados de gobierno, los cuales tienen que competir por los potenciales contribuyentes, ofreciendo combinaciones más atractivas en calidad, cantidad y costo (impuestos) de los bienes públicos locales.
La propuesta de Brennan y Buchanan es conducente a un simple y nítido corolario, cual es el hecho de que a mayor descentralización, menor será el tamaño del Estado. La referida hipótesis ha sido puesta a prueba en numerosos trabajos empíricos, con inciertos resultados. Una faceta interesante de la hipótesis referida es que ella se inscribe en la lógica de la nueva economía institucional, en virtud de la cual las normas (instituciones) deben contemplar formas de control sobre el propio Estado, con miras a evitar que este se aproveche de su poder en beneficio de la burocracia estatal y en desmedro de los contribuyentes. Se sigue de lo anterior que un arreglo constitucional que delegue funciones y competencias en los niveles descentralizados de gobierno, sea por la vía de la propia Constitución o a través de normas específicas sobre el particular, reduce el potencial de explotación del “leviatán”, y cambia la estructura de incentivos del aparato público en favor de los intereses de la comunidad.
1.2.3. Los incentivos de la burocracia estatal
Las cuatro similitudes entre la DF y una estructura competitiva según Tirole
Un enfoque teórico alternativo en favor de la DF está basado en la apropiada identificación de la estructura de incentivos de que es objeto la burocracia estatal según el grado de descentralización del gobierno en cuestión. Toda vez que la DF puede ser concebida como una forma de “privatizar” algunas de las funciones del Estado en favor de los niveles descentralizados de gobierno, puede argumentarse que las similitudes entre el funcionamiento de una estructura descentralizada de gobierno y la dinámica propia de una industria competitiva exceden el solo beneficio del voto con el pie. La descentralización provocará también cambios significativos en la estructura de incentivos de la burocracia estatal, la cual se expresa tanto a nivel político como también en el ámbito de la propia gestión.
Siguiendo a Tirole (1994), cuatro similitudes básicas entre un gobierno descentralizado y una estructura competitiva pueden ser identificadas. Primero, debe considerarse que a diferencia del Estado, las compañías privadas tienen un claro mandato por parte de los propietarios. Este consiste en maximizar el valor de la empresa, lo cual equivale a la maximización de utilidades. Por su parte, el gobierno central tiene múltiples metas y ninguna de ellas es claramente más importante que las otras. En la medida que las jurisdicciones locales se vuelven más especializadas en la producción de un espectro relativamente estrecho de servicios públicos locales, la DF provee una oportunidad de reproducir a nivel del gobierno una estructura organizativa que opera en forma similar a la estructura privada de organización. Vale decir, cada gobierno local, encargado de funciones específicas fácilmente identificables por los ciudadanos, permite un control más cercano de la sociedad civil sobre los gobernantes.
Un beneficio aún más claro de la DF puede encontrarse en el segundo punto mencionado por Tirole. Este dice relación con la competencia entre jurisdicciones, la cual será vigorizada en la medida que mayor sea la autonomía entre jurisdicciones. Una vez más, esto profundiza las similitudes de la DF con la estructura de un mercado competitivo. Tirole señala que “…puede haber competencia explícita entre organizaciones de gobierno, así como puede haberla entre ciudades o Estados” (Tirole, 1994: 5). Cabe indicar que en el tema que nos ocupa, los beneficios y potenciales efectos de dicha competencia han sido el foco central de una profusa literatura teórica. Más específicamente, la argumentación según la cual es siempre factible potenciar la calidad de los servicios entregados por medio de garantizar al usuario alguna capacidad de abandonar a los proveedores deficientes para irse con aquellos que ofrecen mejores condiciones de precio y calidad (Hirschman, 1970) provee un marco teórico que apunta en la misma dirección.
La tercera similitud puede encontrarse en lo que Tirole llama el problema de “la heterogeneidad en las preferencias de los agentes”. Dado que los gobiernos descentralizados están comprometidos con la administración de los problemas y necesidades de la comunidad local en sus diversas formas, ellos están menos expuestos, vis a vis el gobierno central, a cambios bruscos e impredecibles en las preferencias del público local. Es muy probable que los votantes al interior de cada gobierno local tengan preferencias muy estables en torno a temas tales como el alumbrado público, recolección de basura, seguridad ciudadana, educación, salud primaria, etc. Esto contrasta con la probabilidad cierta de que el gobierno central se enfrente a un conjunto más inestable de preferencias en el ámbito de la defensa nacional, inflación, desempleo, políticas sociales, etc. Dichos tópicos estarán inevitablemente contaminados con factores ideológicos y político-contingentes, los cuales llevan a ciclos en las preferencias del electorado, y por lo tanto en el mandato de quienes ejecutan las políticas de gobierno. Una vez más, esto nos acerca al símil de la DF con la competencia entre firmas privadas, las cuales maximizan utilidades en el marco de la producción de bienes y servicios que atienden demandas permanentes de la población, tales como vivienda, alimentación, indumentaria, etc. Al igual que en el caso de los gobiernos locales (estaduales, provinciales), y no obstante la influencia de la moda y de los cambios tecnológicos, la esencia de tales bienes y servicios es más estable en el tiempo respecto del amplio y complejo espectro de bienes públicos de alcance nacional típicamente producidos por el nivel central de gobierno.
La cuarta similitud se basa en lo que podríamos denominar los beneficios de “la representación apropiada y la dispersión de la propiedad”. A diferencia de una firma privada, donde el directorio desempeña un papel a nombre de los propietarios (accionistas), los funcionarios de gobierno poseen una conexión vaga e imperfecta con los grupos representativos del interés común. Si bien los partidos políticos están llamados a cumplir este papel, sus incentivos suelen diferir de las preferencias de la comunidad. El paralelo con la DF es fruto del grado de rendición de cuentas a que están expuestos los representantes locales en el desempeño de sus funciones. Se ha argumentado que la descentralización (genéricamente definida) puede tener importantes ventajas en el grado de control de los votantes sobre sus representantes. El mismo problema puede ser referido en el marco del conocido modelo del “principal -agente”. Mientras que el principal (votante mediano / sociedad civil) ha favorecido una opción política encarnada en un gobierno específico (agente), este mismo votante tiene escasos e imperfectos mecanismos para exigir el
