(1954) supone la imposibilidad de obtener una solución de mercado cuando no hay rivalidad en el consumo y las características del bien o servicio transado impiden la exclusión de quienes no pagan. Ello es conducente a la necesaria sustitución del mercado por el proceso político. Esta única salida a la complicada cuestión de cómo permitir la revelación espontánea de las preferencias en cuanto al tipo, magnitud y forma de financiamiento de los bienes públicos puros, admite sin embargo una excepción en el caso de los llamados “bienes públicos locales”, los cuales constituyen el pilar básico de la DF. Estos poseen dos diferencias centrales con los bienes públicos puros. La primera es que si bien sigue no habiendo rivalidad en el uso de los mismos, ellos están sujetos a potenciales costos de congestión por parte de quienes los usan. La segunda es que sí pueden ser excluidos de su consumo quienes no pagan. Si reconocemos la existencia de tales bienes como un elemento necesario en el logro de una asignación Pareto eficiente de recursos, habremos también reconocido la necesidad de que el nivel de gobierno que los administra tenga presupuesto propio y autonomía para ejercer decisiones de gasto en el ámbito de su competencia.
La analogía entre los mercados de bienes privados y los bienes públicos locales supone redefinir el problema general antes referido en dos ámbitos básicos. Uno de ellos es el hecho de que existen ciertos bienes públicos cuyo grado de exclusión en el consumo se encuentra ligado a la cercanía geográfica de los potenciales beneficiarios con el proveedor de dicho bien. Una importante aproximación a este caso fue presentada en el conocido modelo de Tiebout (1956), el cual distingue acertadamente entre los bienes públicos puros definidos por Samuelson, y aquellos bienes públicos locales, que por su naturaleza y tal como su propio nombre lo indica, generan beneficios en un área geográfica limitada, la cual corresponde a un segmento acotado del territorio nacional. Tal puede ser el caso de la educación pública local, la infraestructura vehicular, el alumbrado público, la recolección de basura y toda la amplia variedad de servicios públicos típicamente administrados por los niveles inferiores de gobierno. En todo este rango de servicios, los residentes de una comunidad local son los principales beneficiarios.
Un segundo elemento que debemos considerar para diferenciar los bienes públicos nacionales de los bienes públicos locales, es el hecho de que en los primeros el consumidor no tiene opción alguna que no sea el proceso político para expresar sus preferencias. En los bienes públicos locales, en cambio, la posibilidad de que los residentes –y potenciales contribuyentes– migren entre jurisdicciones actúa como un elemento facilitador de la competencia entre las mismas, las cuales tratarán de ofrecer la mejor combinación posible de precio y calidad en sus servicios. El precio será la suma del cobro por estos servicios, más los impuestos locales que estos residentes deberán pagar a cambio de vivir en dicha comunidad.
De lo anterior se sigue que si cada jurisdicción actúa independientemente de las demás, de la misma forma en que lo hace un productor de bienes privados en un mercado competitivo, cada “productor” (o jurisdicción subnacional) optimizará la combinación de servicios proveídos, así como los impuestos y tarifas cobradas. Habrá por consiguiente una industria de bienes públicos locales, constituida por el conjunto de jurisdicciones locales que compiten entre sí. El resultado colectivo será óptimo, pues todos los oferentes estarán –independientemente– comprometidos en el esfuerzo de servir a su comunidad de la mejor forma posible. Lo anterior nos lleva a la conclusión de que mientras mayor sea el margen de maniobra de los gobiernos locales, mayor será asimismo la competencia entre jurisdicciones y por lo tanto mejor también el servicio prestado a los residentes.
Otro aspecto que se desprende del modelo de Tiebout es que la competencia entre jurisdicciones conlleva la potencial especialización de estas en tipos diferentes de residentes. Habrá gobiernos locales cuyo tipo específico de servicio esté muy centrado en los requerimientos de familias jóvenes con niños. Habrá otros mayoritariamente habitados por residentes de la tercera edad, en los cuales este segmento de la población recibirá los mayores beneficios. Los habrá también aquellos orientados hacia actividades productivas, las cuales podrán beneficiarse de menores impuestos a las utilidades, mejores servicios relacionados e infraestructura apropiada para tal efecto. El modelo de Tiebout suscribe plenamente los dos supuestos distintivos de la primera generación de modelos de DF (ver Cap. 2). Vale decir, asume que el gobierno es un dictador benevolente y que no existen externalidades entre jurisdicciones. Sin embargo, un supuesto vital que se agrega es el de ausencia de costos de movilidad entre jurisdicciones. Ello es de vital importancia, puesto que sobre dicho supuesto descansa la factibilidad de que los residentes elijan su jurisdicción libremente.
Puede señalarse que la “teoría de los clubes” desarrollada por Buchanan (1965) constituye un antecedente analítico estrechamente vinculado a la hipótesis de Tiebout (ver Cap. 7). Plantea Buchanan que teniendo los individuos preferencias diversas en cuanto a las características de aquellos bienes públicos idealmente proveídos por su comunidad, habrá factores de costo inherentes al tipo de bien público local en cuestión, que inducirán diferencias en cuanto al tamaño de cada comunidad local (club) y al conjunto de otras características propias de dicho bien. En particular, el modelo de Buchanan presume que el costo total de la provisión del bien colectivo posee un importante componente de costo fijo, motivo por el cual el costo por habitante irá disminuyendo conforme más individuos se integren al club. Por otro lado, a mayor número de socios, mayor será también la congestión entre ellos. De lo anterior se sigue que el número óptimo de miembros será el resultado de un equilibrio entre los beneficios de financiar el bien colectivo entre más contribuyentes y los costos de congestión emanados de un club con más integrantes. Inevitablemente, el concepto de club así entendido tiende a confundirse con la idea de club privado, concebido para promover el contacto entre individuos de similares características. Esto puede ser el caso de un tradicional club deportivo, un partido político o cualquier otra forma de club social. Si bien la idea de Buchanan sirve de marco para comprender también la génesis de dichas formas de asociación, el modelo en cuestión ofrece una alternativa concreta de racionalizar el problema de la revelación de preferencias, toda vez que los individuos pueden migrar entre clubes en la medida que las condiciones prevalecientes en su club de residencia no se ajusten a su particular estructura de preferencias. Aun cuando muchos de los beneficios locales estarán igualmente disponibles para quienes son no residentes, debe entenderse que por razones de distancia física, o incluso por impedimento explícito al acceso de personas no pertenecientes al club, los bienes públicos locales admiten la posibilidad de exclusión en el consumo.
El modelo de Hirschman
Inserto también en la hipótesis de que la revelación de preferencias puede manifestarse eficientemente por un mecanismo alternativo al mercado, Hirschman (1970) plantea su conocido modelo del “voto con el pie”. La cuestión central sigue siendo el grado de orientación a la comunidad susceptible de observar en la provisión de un servicio por parte del gobierno local. Entenderemos que dicho grado será a su vez el fruto de la capacidad que esta misma comunidad tenga de exigir resultados por parte de sus representantes, penalizando las acciones incorrectas y/o premiando a los representantes que exhiban un buen desempeño. La cuestión central es cómo podemos exigir rendición de cuentas a las autoridades. Habría dos caminos alternativos –y usualmente excluyentes– para alcanzar este objetivo. Uno de ellos es la implementación de mecanismos de control social sobre el desempeño de los proveedores. En la concepción de Hirschman, la profundidad con que opera esta forma de control depende de la capacidad de expresar con la voz (“voice”), las demandas de la comunidad. En el mercado de bienes privados, lo anterior supone asignar un papel primordial a las asociaciones de consumidores y al papel regulador del Estado sobre la calidad y funcionamiento de los oferentes.
En la esfera de los servicios públicos, mayor grado de voice está asociado a un ejercicio fuerte de organismos públicos de fiscalización, a la existencia de normas que regulen y condicionen la acción de los proveedores y, consecuentemente, a un menor grado de autonomía de estos últimos frente a sus clientes. Así entendida, la concesión de voice suele ser propugnada por quienes no confían –o confían poco– en el mercado como asignador eficiente de los recursos. Una opción en la dirección
