El texto está dividido en tres partes. La primera presenta los fundamentos teóricos que participan en el debate sobre los méritos y deméritos de la descentralización. Esta misma sección ofrece un resumen de la literatura empírica más reciente en torno a los efectos de la DF. La segunda parte revisa las formas de financiamiento de los niveles descentralizados de gobierno, distinguiendo entre las fuentes tributarias, las transferencias y el endeudamiento. Finalmente, dos tópicos especiales son abordados en la parte tres. Estos son la dinámica de la descentralización en el tiempo y la comparación entre países, y el debate sobre la estructura institucional del Estado en el marco de la relación funcional entre niveles de gobierno.
Leonardo E. Letelier Saavedra
PARTE I
El debate sobre los efectos
de la descentralización
CAPÍTULO 1
Beneficios y costos de la descentralización
1.1. INTRODUCCIÓN
Un primer aspecto por resolver es qué entenderemos como “descentralización fiscal” (DF). Diremos que la DF es un concepto bidimensional. La dimensión uno, y ciertamente la más conocida, es aquella que apela a la participación de los niveles subnacionales de gobierno en los recursos del gobierno general. Ello tiene una doble implicancia, toda vez que tales recursos pueden estar referidos indistintamente al ámbito de los gastos como al ámbito de los ingresos. Una evidente ventaja analítica de esta primera dimensión es su posible cuantificación, lo cual permite evaluar hipótesis en torno a los efectos de la DF así definida. La dimensión dos está referida al rango de competencias y/o atribuciones que los gobiernos subnacionales poseen respecto de esos mismos recursos. Bien puede suceder que no obstante la importancia relativa de los tributos de beneficio subnacional, este nivel de gobierno tenga escasas competencias normativas en cuanto a las tasas y/o bases imponibles asociadas con dichos tributos. Igual argumento es válido en lo que se refiere al gasto. Suele suceder que los niveles descentralizados de gobierno poseen un papel de agentes del gobierno central y tienen un estrecho margen de maniobra en la determinación del destino de tales recursos. Esta segunda dimensión es tan o más importante que la primera. Sin embargo, es difícil de cuantificar.
El propósito de este capítulo es sintetizar las hipótesis relevantes en torno a los beneficios y costos de la DF. En cuanto a los beneficios, estos presentan dos rasgos en común dignos de mencionarse. El primero es que están inspirados en el propósito de mejorar la eficiencia en el funcionamiento del Estado, entendido este como la provisión de servicios públicos locales de mejor calidad y menor costo para los usuarios. En este marco, se discuten los incentivos implícitos en la descentralización, con miras a potenciar el esfuerzo fiscal de los representantes de la comunidad y de la propia burocracia del Estado a nivel subnacional. El segundo aspecto es que, bajo el reconocimiento de que una estructura competitiva de provisión de bienes privados es conducente a una situación óptima para quienes adquieren un producto o servicio, varios de los argumentos presentados intentan encontrar similitudes entre dicha estructura y el conjunto de los niveles subnacionales de gobierno operando autónomamente. Habiendo reconocido este punto, es sin embargo pertinente distinguir aspectos específicos en dicho planteamiento general. Para fines expositivos y pedagógicos se ha preferido separar la idea de competencia (entre jurisdicciones similares) como un concepto global, de la potencial similitud entre una firma competitiva y un gobierno local o subnacional cuyas funciones se desenvuelven en un marco descentralizado. De la misma forma, si bien la discusión en torno al problema de la información tiene méritos propios en la literatura teórica sobre descentralización, sus potenciales efectos sobre la innovación en el diseño de las políticas públicas y la eventual imposición de “una restricción presupuestaria dura” sobre las finanzas subnacionales representan facetas específicas del tema, que la literatura ha tratado en forma independiente.
El capítulo se organiza sobre la base de dos grandes secciones básicas. Se presentan por una parte los argumentos a favor de la descentralización (sección 1.2), y por la otra los argumentos en contra (sección 1.3).
1.2. LOS POTENCIALES EFECTOS POSITIVOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN
1.2.1. El problema de la información
El primero y más popular de los argumentos en favor de la DF (ampliamente definida) es aquel según el cual la burocracia subnacional y los representantes locales elegidos por la comunidad tienen ventajas de información respecto de las características y necesidades particulares de su comunidad. Al estar más cerca de los problemas del ciudadano común, aquellos se hallarán en una posición privilegiada para interpretar y recoger las demandas de su jurisdicción. El corolario obvio de esta hipótesis es que un mayor grado de descentralización conlleva una administración más eficiente de los niveles descentralizados de gobierno. No obstante que este punto ha sido recogido por diversos trabajos teóricos sobre el tema, su origen se remonta al artículo seminal de Hayek (1945). Este sostiene que uno de los principales problemas de la sociedad es “…el uso eficiente de información inicialmente dispersa entre todas las personas” (Hayek, 1945: 520). Un aspecto clave en la solución de tan fundamental problema estaría en “alguna forma de descentralización”. Solo de esa forma “…podremos asegurar que el conocimiento de las particulares circunstancias de tiempo y lugar será apropiadamente utilizado” (Hayek, 1945: 524).
Aunque la preocupación de Hayek está focalizada en el funcionamiento del sistema de precios como un mecanismo eficiente de asignar recursos, su argumento puede ser fácilmente extrapolado al caso de la DF. El conocimiento y/o información relevante puede también estar dispersa entre jurisdicciones, y entorpecer la eficiente asignación de los recursos públicos. Diversas políticas locales en la esfera de la educación, la salud, la seguridad, y otros ámbitos de la vida comunitaria, requieren un ingrediente de conocimiento del entorno local para ser eficientemente implementadas. Los servicios públicos antes mencionados son típicamente locales, en el sentido de que su ámbito de beneficios alcanza casi exclusivamente a la población que habita en un área geográfica delimitada. Cabe suponer que así como las comunidades locales habitadas por individuos de mayor edad requerirán atenciones especiales en materia de salud, de igual forma las familias jóvenes con niños demandarán más y mejores colegios. Inevitablemente, los factores idiosincrásicos propios de cada localidad irán dando forma al espectro de servicios que cada gobierno local pondrá a disposición de los habitantes. La percepción de tales particularidades será inevitablemente más difícil de recoger desde el centro del gobierno, que mediante la gestión directa de quienes ejecutan las políticas públicas a nivel descentralizado. Una versión posterior del mismo argumento, y en virtud de la cual se aborda explícitamente el tema de la descentralización, se puede encontrar en el conocido ensayo de Stigler (1957). Este autor enfatiza que uno de los papeles básicos de los gobiernos locales es la identificación precisa de las preferencias colectivas, las cuales podrían ser observadas con mayor precisión en virtud de su cercanía con los mismos electores.
Es interesante constatar que el tema de la información y sus potenciales efectos puede ser también abordado desde un ángulo alternativo. Mayor descentralización implica también más información usada independientemente por los niveles inferiores de gobierno, a la vez que menos información disponible para el nivel central. En la medida en que los niveles descentralizados de gobierno tengan acceso exclusivo a información sobre ingresos y gastos locales de su propia jurisdicción, esto facilita la implementación de compromisos creíbles que permiten preservar los derechos de propiedad de tales jurisdicciones en el ámbito tributario, previniendo a su vez la potencial apropiación indebida de impuestos y la intervención indeseada por parte del gobierno central (Yingyi and Weingast, 1997).
1.2.2. El papel del “voto con el pie”
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