a la hipótesis del “gran empujón” mencionada más arriba. La cuestión central es, por lo tanto, si el “votante mediano” (VM)3 está dispuesto a un cambio tan radical.
Los costos de administrar un sistema descentralizado
Ya hemos visto que en la economía política del problema existe un trade off –o conflicto– entre los costos emanados de la centralización versus aquellos inherentes a la descentralización. Existe sin embargo otro tipo de costos, respecto de los cuales Oates hace explícita omisión –suponiendo que no existen– a fin de preservar el carácter referencial del llamado teorema de la DF (Cap. 2). Este es el costo de administrar un sistema descentralizado.
Si convenimos en que las externalidades ya referidas estarán inevitablemente presentes, las jurisdicciones que se administran en forma independiente deberán coordinarse entre sí para optimizar el resultado colectivo de sus decisiones individuales. No obstante la potencial emergencia de efectos externos a cada comunidad, existen instancias de acción colectiva por parte de varias jurisdicciones actuando independientemente, en las cuales también cabe una negociación entre las partes. Este es por ejemplo el caso de la adquisición de insumos y/o la contratación de algún servicio común para varios gobiernos locales en forma simultánea. En esta categoría están el problema de la recolección de basura, la construcción de infraestructura pública de uso comunitario y otras áreas de competencia local. Este también es el caso de la exigencia de coordinación ante la necesidad de un ajuste del gasto público en el evento de una aguda crisis fiscal. ¿Cómo distribuiremos el costo del ajuste?. Ello supone negociar, y bien puede suceder que el resultado de tal negociación genere una solución no cooperativa entre las partes. La literatura económica reconoce tal dificultad como el problema de los costos de transacción, el cual será creciente según el número de jurisdicciones independientes envueltas en la negociación. Es interesante constatar que en algunos países la acción colectiva de los municipios en ciertas materias es obligatoria, como es el caso de Francia, mientras que en otros es voluntaria, como en Chile (Cap. 7). Tal diferencia puede tener grandes consecuencias sobre el poder de negociación de los gobiernos subnacionales respecto de sus proveedores u otras empresas, y por lo tanto en los costos de tales servicios para los residentes.
1.4. RESUMEN Y CONCLUSIONES
La DF tiene efectos positivos y negativos. Entre los primeros, se distinguen aquellos que han pretendido racionalizar la interacción entre jurisdicciones fiscalmente independientes, con la lógica de funcionamiento de un mercado competitivo. En este contexto se inscribe la hipótesis de que la descentralización mejora la información de las autoridades de gobierno, permite sustituir la elección racional de los consumidores por el “voto con el pie”, e induce cambios favorables en la estructura de incentivos de los funcionarios públicos. Si bien otros argumentos en su favor apelan a elementos específicos de la acción del Estado, tales como su capacidad de innovación en el diseño de sus políticas públicas y/o el mayor grado de rendición de cuentas de la burocracia local, ellos también se basan en factores propios del mercado como elementos favorables de la descentralización.
En el lado opuesto de la balanza, la DF puede ser impugnada en razón de argumentos que guardan una evidente similitud con las clásicas debilidades del mercado de bienes privados en su papel de asignador de recursos. La eventual existencia de externalidades entre jurisdicciones y las dificultades inherentes al voto con el pie se encuentran en esta lógica. Los costos de transacción, la carencia de competencias profesionales adecuadas a nivel subnacional y el potencial aprovechamiento de los beneficios del Estado por grupos con excesivo poder a nivel local, constituyen también elementos propios de este debate. Solo el adecuado balance entre los costos y beneficios de la DF permite explicar la decisión que los electores adopten al respecto.
CAPÍTULO 2
Tipología de los modelos teóricos sobre descentralización
2.1. INTRODUCCIÓN
Este capítulo se aboca al recuento de los aportes teóricos que dan sustento a la descentralización como una opción Pareto superior en la organización del Estado. La secuencia de argumentos y modelos presentados reproduce la evolución histórica del tema, reconociendo una etapa inicial en los aportes del enfoque normativo de las finanzas públicas, y una etapa más reciente en el esfuerzo de incorporar elementos de economía política como la base del problema. El eje articulador del capítulo es el “Teorema de la Descentralización Fiscal” de Oates (1972), a partir del cual se ordenan los aportes teóricos posteriores. Las desviaciones respecto de los supuestos del teorema sirven de base para la presentación de modelos más completos. Cuestiones específicamente abordadas en este marco son la incorporación de externalidades entre jurisdicciones y el reconocimiento del juego político subyacente como elemento central del problema.
La sección 2.2 presenta la primera generación de modelos de descentralización. Las características básicas de los mismos y las desviaciones respecto del teorema son abordadas en la misma sección. La segunda generación de modelos es presentada en la sección 2.3, la cual a su vez incluye una breve explicación del espíritu que anima a tales modelos, más un recuento pormenorizado de los aportes más conocidos en el área.
2.2. LA PRIMERA GENERACIÓN
2.2.1. Características generales
El desarrollo teórico de la llamada “primera generación” posee al menos dos elementos distintivos básicos. El primero es el supuesto implícito de un gobierno cuyo propósito central es promover el bienestar colectivo. Esto se expresa tanto a nivel central como a nivel descentralizado. La implicancia analítica de este supuesto radica en el procedimiento de modelación teórica, toda vez que las implicancias de política surgen de comparar la optimización de una función de utilidad social que agrega las preferencias individuales de todos los individuos de la sociedad, versus la optimización –por separado– de cada jurisdicción, en cada una de las cuales radica la gestión descentralizada del Estado. Un segundo rasgo de importancia es el hecho de que, en línea con el procedimiento antes descrito, la solución centralizada inducirá un resultado común para todas las jurisdicciones, desconociendo así las preferencias específicas de cada caso.
Existen dos elementos que debemos separar en la presentación del tema. El primero es una revisión de algunos conceptos básicos que están en el centro de la referida “primera generación”. Es pertinente señalar que ciertos aportes conceptuales básicos de la referida primera generación de modelos sobre DF no fueron explícitamente concebidos en el marco del debate que nos ocupa. Este es el caso, por ejemplo, de la supuesta ventaja de información inherente a la gestión descentralizada del gasto público y/o la idea de bienes públicos locales. Muy vinculada con este mismo concepto se encuentra la idea del “voto con el pie”, la que si bien posee grandes implicancias en el diseño general de la provisión de bienes públicos, tiene un particular significado en lo que a las potenciales consecuencias de la descentralización se refiere. El segundo elemento es la presentación del Teorema de DF, el cual representa el punto central del debate en cuestión.
2.2.2. Conceptos básicos
El Teorema de la Descentralización Fiscal
Un referente obligado en el contexto de la referida “primera generación” es el conocido Teorema de la Descentralización Fiscal enunciado por Oates (1972). Sostiene este teorema que “…el nivel de bienestar será siempre al menos tan alto (y usualmente más alto), si los niveles de consumo (público) Pareto eficientes son proveídos por cada jurisdicción independientemente, antes que un solo nivel uniforme de consumo sea establecido en todas las jurisdicciones (por igual)” (Oates, 1972: 54). Dado que cualquier hipótesis al respecto exige establecer supuestos sobre el comportamiento de los niveles descentralizados de gobierno, diversas teorías pueden construirse sobre la base del teorema. En este aspecto, el teorema de Oates es una referencia
