de la reforma educativa de 2012.
El segundo apartado relata e ilustra la configuración de cómo a lo largo del periodo 2008 hasta 2012 permaneció intacta la percepción sobre el problema de la calidad de la educación junto con la estrategia de solución. En contraste, con la reforma educativa de 2012 se ilustra la adopción de un nuevo pensamiento y la solución alternativa al mismo problema de la baja calidad en la educación. Además de esta explicación, se muestra cómo la presencia del SNTE ha acompañado las iniciativas de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en materia de políticas educativas. Se ilustra que un cambio en la dirección del SNTE no se tradujo en una exclusión de este actor en las decisiones educativas, pero consolidó la presencia de nuevos actores políticos que fortalecieron la puesta en marcha del contenido de la reforma.
El tercer apartado responde a la pregunta: ¿qué cambió con la reforma de 2012 en materia de incentivos al magisterio? El cambio no fue sustancial, se concluye, con base en los elementos de comparación entre el instrumento del Programa Nacional de Carrera Magisterial (PNCM) y el Programa de Promoción en la Función por Incentivos en Educación Básica (PPFIEB), de los que se resalta la configuración más sofisticada en el uso de la evaluación del desempeño para la asignación de recompensas económicas, en contraste con los demás aspectos que conforman los instrumentos citados, los cuales sufrieron cambios moderados. El texto termina con la presentación de las lecciones de política resultado de este trabajo sobre futuros procesos de cambio.
Contexto del cambio
Luego de dos periodos de gobierno en México a cargo del Partido Acción Nacional (PAN), la presidencia de la República mexicana volvió a las manos del Partido Revolucionario Institucional (PRI). La administración de Enrique Peña Nieto dio inicio con el reconocimiento explícito de la necesidad de formar alianzas para la instrumentación de reformas en áreas primordiales para el desarrollo del país.
En su discurso de toma de posesión como presidente de México, en diciembre de 2012, Enrique Peña Nieto anunció que el tiempo de la reforma a la educación había llegado y que al Estado le correspondía la rectoría de la política educativa. En ese discurso adelantó que se impulsarían cambios constitucionales al artículo 3o. que modificarían la Ley General de Educación a fin de crear un Sistema Nacional de Evaluación Educativa y el Servicio Profesional Docente. Con la creación de este último se desplazaba el modelo de incentivos que se implementó en 1992 con el nombre del Programa de Carrera Magisterial en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB).
En esa misma presentación, el recién nombrado presidente anunció que su propuesta tenía que ver con el diseño y la puesta en marcha de los mecanismos para que el ingreso, la permanencia, los ascensos y los reconocimientos al magisterio se realizaran con base en la evaluación de desempeño. El sistema de evaluación propuesto se orientaría a mejorar el desempeño de maestros, directores, supervisores, escuelas y autoridades. Con la reforma a la Constitución se proponía la desaparición de plazas vitalicias y hereditarias en el Sistema Educativo Nacional (EPN, 2012).
A un día de haber tomado posesión, Peña Nieto logró reunir a las tres fuerzas políticas más importantes de México para suscribir el Pacto por México, el cual incluyó el compromiso de apoyar en el Congreso sus primeras acciones de gobierno, una de las cuales se refería a la reforma educativa. En ese sentido, el 10 de diciembre envió a la Cámara de Diputados la iniciativa de Decreto para reformar y adicionar diversas disposiciones a los artículos 3° y 73° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En su presentación, explicó que la solución al problema de la baja calidad educativa dependía de una serie de factores, principalmente de la labor del maestro, dado que este conduce el proceso de enseñanza-aprendizaje y es en el aula donde se desarrolla el fortalecimiento de la identidad nacional y la formación de ciudadanos. Al ser el docente pieza nodal de la revolución educativa, lo natural era “cuidar mediante procedimientos y mecanismos idóneos el ingreso al servicio y la promoción dentro de la profesión docente, así como la permanencia en la función magisterial. El acceso de los maestros y su promoción a puestos directivos y de supervisión en el sistema educativo público debe corresponder a las cualidades que para ello se requieren, así como al desempeño y mérito” (DOF, 2013).
El nuevo sistema en el que se incorporan, reconocen, promueven y permanecen los docentes en la educación obligatoria marca un cambio en la creencia de que, si se regulaba la actuación de las figuras educativas del sector básico mediante la evaluación del desempeño, era posible lograr la calidad de la educación. La reforma planteaba que el proceso de promoción forma parte de un sistema de desarrollo del servicio profesional docente que premia el desempeño del magisterio y afecta el mecanismo de incentivos que se otorgaban a través del PNCM, que se sustituyó por el PPFIEB (SEP, 2015, pp. 13-15).
Esta nueva política trajo consigo una serie de movimientos legales, institucionales y políticos, que trataban de modificar y pulir el camino para cambiar la situación de la baja calidad educativa a través de incentivar al maestro, piedra angular de la reforma educativa del sexenio. Se buscaba que el maestro se profesionalizara y, mediante mecanismos meritocráticos, permaneciera en su función y lograra incrementar sus ingresos en la medida que hubiera logrado mostrar mejores niveles de conocimiento, actualización y evaluaciones destacadas.
Un nuevo sistema de creencias
Como mencionábamos, la explicación sobre el cambio de políticas se apoya en el papel que desempeñan las ideas (creencias). En nuestro andamio teórico (ACF), las políticas públicas se traducen en la identificación de un problema y en elegir la decisión para solucionarlo, es decir, el diseño de cómo alcanzar objetivos, lo que se traduce, a su vez, en un sistema de creencias (Gómez Lee, 2012). Para nuestro análisis, observar el sistema de creencias en la adopción de un discurso novedoso respecto de la asignación de incentivos por parte de un grupo político influyente nos permite identificar el grado de cambio de la política de incentivos (Cruz Rubio, 2011).
El nuevo sistema de creencias se basa en una lógica de asignación de incentivos con base en el mérito; por tanto, los incentivos solo reconocen y promueven a los docentes que certifiquen un desempeño destacado. A diferencia del antiguo modelo de incentivos (PNCM) la creación de un marco legal para el desarrollo de procesos de evaluación tiene su justificación en que representa el medio gracias al cual se determina la administración de premios o sanciones. Este modelo intenta lograr que mejore el proceso de adquisición de aprendizajes en los alumnos motivando constantemente al docente para que acredite mejores niveles de desempeño (SEP-CNSPD, 2015).
A fin de esquematizar los cambios en los sistemas de creencias de un periodo de amplia estabilidad respecto a otro de reforma, hemos hecho una representación del discurso que acompaña la RE, así como de la movilización de los recursos para promover los cambios. En la tabla 1.1 se recuperan tres conceptos fundamentales del ACF en relación con sistema de creencias, y cada uno de estos conceptos representa un grado mayor o menor de cambio (Weible y Sabatier, 2007, p. 130). El primero de estos, el núcleo profundo, encarna las creencias más estables del sistema, muy difíciles de modificar ya que se refieren a prioridades de valor y derechos, de distribución de justicia y de identidad sociocultural (Jenkins-Smith, Silva, Gupta y Ripberger, 2014, pp. 486-487). En tal sentido, encontramos que el núcleo profundo del sistema de creencias de la política de incentivos al magisterio se sustenta en el artículo 3o. de la Constitución mexicana, que no había presentado modificaciones hasta la presentación de la reforma educativa. La incorporación de las transformaciones al artículo 3o. y 73o. de la Constitución quitaron el control del SNTE sobre el proceso de ingreso, promoción y permanencia de la fuerza laboral educativa.
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