por primera vez en los niveles subsiguientes. Se vuelven permanentes cuando se confirma el nivel que adquirió mediante el resultado Destacado en la Evaluación del Desempeño o bien obtiene el resultado Destacado en la Evaluación del Desempeño y Sobresaliente en la Evaluación Adicional, y logra ascender al siguiente nivel de manera temporal; en ese caso, el nivel anterior se vuelve permanente (SEP-CNSPD, 2015). El procedimiento para revertir el incentivo negativo reside en la acreditación de las evaluaciones del desempeño y adicionales.
Incremento salarial, permanencia y trayecto: Como mencionamos, tanto el PNCM como el PPFIEB presentan una estructura de incremento salarial por niveles, cinco y siete, respectivamente. Tienen pocas diferencias en cuanto a la permanencia y al trayecto, como explicaremos enseguida.
Sin embargo, hay diferencias en el tratamiento salarial para los docentes que trabajan en zonas de bajo desarrollo y alejados de zonas urbanas.2 Para el PPFIEB, es central incentivar a los profesores que se encuentran en las zonas marginadas y que atienden a grupos con menos ventajas que otros, como los ubicados en zonas urbanas con mejor desarrollo. En comparación con los docentes en zonas urbanas o rurales del propio programa —como respecto al PNCM—, los docentes que laboran en centros de trabajo bajo condiciones de pobreza despegan con mejores incrementos salariales y hacia el final del trayecto de promoción. Esta situación puede revertir el fenómeno de los maestros de esas zonas que enfrentan menores incentivos para mejorar su enseñanza a los alumnos de las familias pobres, analfabetas, con poca educación, o que no tienen el español como lengua materna, siempre y cuando otros factores, asociados a todo el sistema educativo, se encuentran también desarrollados.3 Por otra parte, siguiendo la lógica de la selección de la evaluación del desempeño, es posible que el programa por incentivos apoye la política de retener y estimular a los mejores maestros para que los alumnos que presentan las mayores necesidades sean los más beneficiados con este sistema de compensación.
Según el modelo del PNCM, este grupo de docentes contaba solo con el incentivo de permanecer dos años por nivel de estímulo, de tal forma que podría alcanzar el trayecto de promoción en un periodo de ocho años. Los incrementos salariales eran los mismos para los docentes que se ubicaban en zonas urbanas o rurales con mejor desarrollo, por lo que los maestros de zonas marginadas también enfrentaban la desventaja de competir con maestros de escuelas de mayor nivel socioeconómico y podían decidir que el esfuerzo no tenía relación con el nivel de incentivo.
Ambos programas contemplaban un periodo de trayecto de incrementos salariales: en el caso del PNCM, llegaba a ser de 14 años para docentes que trabajan en centros ubicados en zonas urbanas y rurales y, como se mencionó, ocho para los maestros en zonas de alta marginación. En el PPFIEB, el trayecto es de 24 años, ya que la permanencia en el nivel adquirido es de cuatro años para todas las zonas económicas.
Los elementos que representan un cambio mayor
Elementos de evaluación y vertientes: El componente que sufrió mayores modificaciones, a nuestro parecer, es el destinado al diseño de la evaluación del desempeño. Durante la vida del PNCM, el sistema de evaluación se modificó en los pesos ponderados de los elementos que la conformaron y algunos elementos sustituyeron a otros en función de los acuerdos de la ACE.
El mecanismo de evaluación de Carrera Magisterial puso énfasis en el aprovechamiento escolar, medido a través de la prueba nacional ENLACE,4 de formación continua y de actividades extraclase o cocurriculares. Con este peso ponderado, los docentes frente a grupo se aseguraban 90 puntos de los 100 posibles; los directivos, 80 de 100 y el personal con funciones de apoyo técnico docente, 70 de 100. Para obtener un puntaje mínimo de 70 puntos en la evaluación global, los docentes tuvieron que mejorar el puntaje de la prueba ENLACE, básicamente. Asociar los resultados de dicha prueba con los incentivos de los docentes provocó que se inflaran las puntuaciones y derivó en lo que Backhoff y Roldán (2014) denominaron “corrupción de la medida” de la prueba ENLACE, así como otros efectos negativos, como insistir para que el día de la prueba los alumnos con menor aprovechamiento no se presentaran, enseñar solo los aspectos sujetos de evaluación o dar las respuestas a los alumnos (Vegas y Umansky, 2005, p. 45; Romero, 2013, p. 82; Ornelas, 2012, p. 107). En esta situación, docentes con un nivel de educación bajo y poca experiencia en la docencia fueron capaces de alcanzar el límite mínimo para acceder a una compensación salarial, por lo que este mecanismo de evaluación incentivó a que se realizaran prácticas indebidas para obtener el puntaje del aprovechamiento de la prueba nacional, en detrimento del desempeño de los docentes y su preparación profesional. De acuerdo con los datos de la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente (CNSPD), la mayoría de los maestros inscritos en el PNCM está en los primeros niveles de incentivo.5 Según Ortiz Jiménez (2003) en los primeros años de vida del programa, muchos de los docentes participantes recibieron el estímulo al primer nivel y lo han conservado dada su naturaleza permanente, sin incentivar la modificación de su estructura profesional y con ello mejorar el aprendizaje.
Por otra parte, los maestros que lograron mayores incentivos con este programa no estuvieron asociados con aumentar el rendimiento de sus alumnos, lo que trastocó la intención del mejoramiento de la calidad educativa (Santibáñez et al., 2006, pp. 13-25; Martínez y Vega, 2006, pp. 43-45; ASF, 2010, pp. 3-7).
La estructura de la evaluación del PPFIEB parece solventar esta situación, fundamentalmente porque la evaluación del desempeño es obligatoria y requisito para incorporarse, de manera voluntaria, al proceso de promoción en la función. Por una parte, el desempeño del docente y demás figuras educativas del nivel básico no depende de las pruebas censales nacionales y, por la otra, el ingreso al incentivo económico depende de la acreditación Destacada de la evaluación del desempeño, tanto para acceder a nuevos niveles de promoción como para conservar los niveles adquiridos. Tampoco otorga un tratamiento distinto a los docentes, directivos y personal de apoyo técnico pedagógico: la diferenciación de la evaluación se da en función de la escolaridad acreditada y del nivel de incentivo adquirido, ya que a mayor nivel de incentivo, mayor desempeño exigido en los procesos de evaluación. A diferencia del PNCM, el PPFIEB alienta a que los trabajadores de la educación básica mejoren las características personales que redunden en un mejor desempeño, a fin de tener la probabilidad de obtener un incremento salarial a cambio de su esfuerzo profesional. Al parecer, los incentivos son eficaces si la población a la que van orientados se siente motivada por la creencia de que su esfuerzo la puede llevar a obtener recompensas.
Sin embargo, este sistema de compensación podría funcionar de manera negativa para los docentes que no tienen una formación inicial sólida y han permanecido en el subsistema de educación básica gracias a sus años de experiencia. Este personal podría no alcanzar la compensación económica a pesar de que su trabajo frente a sus alumnos sea eficaz dadas sus características de formación inicial.
Instancias evaluadoras: Coordinar la operación para evaluar el desempeño y asignar estímulos en el caso del PNCM descansaba en una organización con funcionarios del gobierno (federal y estatal) y miembros del SNTE, de acuerdo con la jerarquía decisional. Así, se contaba con la Comisión SEP-SNTE, integrada por representantes de la SEP y del Comité Ejecutivo Nacional del SNTE, cuya labor principal era normar la operación del Programa. En el nivel estatal, se configuró la presencia de la Comisión Paritaria Estatal, integrada por igual número de funcionarios educativos de las entidades federativas y de miembros del SNTE en cada estado; sus funciones abarcaban la operación y carga administrativa del programa. También existía el Consejo Técnico, integrado por el personal de los centros de trabajo según las vertientes del programa, con un miembro del SNTE;
